Resumo: Nesse estudo foi realizada uma breve introdução sobre a formação do Estado ao longo da história e a sua evolução no Brasil. A partir disso foi levantada a questão das reformas necessárias para se estruturar a sociedade e o Estado tendo em vista a nova ordem mundial e o próprio conceito de Estado dentro deste contexto. Foram avaliadas as reformas administrativas realizas no Brasil desde 1995 e foi comentada a falta de uma reforma política que acompanhasse as novas tendências.
Palavras-chave: Estado; Estado brasileiro; reforma administrativa; reforma política.
Abstract: In this study we carried out a brief introduction to the formation of the state throughout history and its development in Brazil. From this arose the question of reform needed to structure the society and the state for the new world order and the concept of state within this context. We evaluated the administrative reforms in Brazil since 1995 and has been commented on the lack of political reform to accompany the new trends.
Contents: I – Brief foreshortening on the evolution of the State II – The Brazilian state; II.1 – The need for reform; II.1.1 – The administrative reform; II.1.2 – Political reform; III – Conclusion IV – Bibliography; NOTES .
Keywords: State; Brazilian State; Administrative Reform; Political reform.
Sumário: I – Breve escorço sobre a evolução do Estado; II – O Estado brasileiro; II.1 – A necessidade das reformas; II.1.1 – A reforma administrativa; II.1.2 – A reforma política; III – Conclusão; IV – Bibliografia; NOTAS.
I – Breve escorço sobre a evolução do Estado.
O Estado, pode ter sempre existido, independentemente da produção humana, ou seja, ele foi surgindo através das múltiplas relações mútuas em prol de um bem comum até que conseguiu se organizar estruturalmente, ou pode nunca ter existido sendo fruto apenas de uma acepção ontológica do que na verdade sempre existiu com outro nome, o Poder, pode ainda ser uma “invenção” moderna que evoluiu das teses político filosóficas de diversos pensadores e ativistas políticos no curso da história e pode estar fadado a desaparecer como pregou Marx.
Muitas são as teses e teorias sobre o surgimento ou mesmo a existência do Estado, o fato é que entre esta e àquela ficaremos com o surgimento do Estado, em alguma parte da história, mesmo que incidentalmente, pelo forte argumento de que é extrema perda de tempo escrever sobre algo que não existe, pois uma vez que não existe, não está no mundo.
Basicamente, o Estado na Idade Média surge da luta contínua travada pelo território, uma vez que o sistema feudal de aproveitamento da terra garantiria o controle e monopólio do poder[1]:
“As lutas entre a nobreza, a Igreja e os príncipes por suas respectivas parcelas no controle e produção da terra prolongaram-se durante toda a Idade Média. Nos séculos XII e XIII, emerge mais um grupo como participante nesse entrechoque de forças: os privilegiados moradores das cidades, a “burguesia”.”
Chama-se atenção para o fato do surgimento de uma classe social e econômica, formada de moradores da cidade, homens livres, comerciantes, banqueiros, estudiosos, artesões, entre outras atribuições autônomas e sustentáveis, que conseguiram através de seus dotes e por meio do pagamento de tributo de proteção aos senhores feudais formarem os burgos, vindo daí a origem da expressão “burguês”.
Este monopólio do poder, pelo soberano, afora a ingerência da Igreja, foi evoluindo para o absolutismo ao mesmo tempo em que a classe burguesa igualmente evoluía, mas achacada pelos altos tributos cobrados de todos os meios e de todos os lados, evoluindo para uma situação, quem em torno do século XVIII já seria insustentável.
O Estado moderno surgiu no auge da monopolização do poder do governante do estado, conforme a exposição de Norbert Elias[2]:
“O governo monopolista, fundamentado nos monopólios da tributação e da violência física, atingira assim, nesse estágio particular, como monopólio pessoal de um único indivíduo, sua forma consumada. Era protegido por uma organização de vigilância muito eficiente. O rei latifundiário, que distribuía terras ou dízimos, tornara-se o rei endinheirado, que distribuía salários, e este fato dava à centralização um poder e uma solidez nunca alcançados antes. O poder das forças centrífugas havia sido finalmente quebrado. Todos os possíveis rivais do governante monopolista viram-se reduzidos a uma dependência institucionalmente forte de sua pessoa. Não mais em livre competição, mas apenas numa competição controlada pelo monopólio, apenas um segmento da nobreza, o segmento cortesão, concorria pelas oportunidades dispensadas pelo governante monopolista, e ela vivia ao mesmo tempo sob a constante pressão de um exército de reserva formado pela aristocracia do interior do país e por elementos em ascensão da burguesia. A corte era a forma organizacional dessa competição restrita.”
Mas este monopólio não era ilimitado, e por conta de muitas despesas com as guerras, a manutenção dos privilégios e descontroles administrativos, o governante sofria pressões da classe em expansão, a burguesia, exsurgia comandando o Terceiro Estado, operando-se a transformação do monopólio pessoal em monopólio público[3]:
“A capacidade do funcionário central de governar toda a rede humana, sobretudo em seu interesse pessoal, só foi seriamente restringida quando a balança sobre a qual se colocava se inclinou radicalmente em favor da burguesia e um novo equilíbrio social, com novos eixos de tensão, se estabeleceu. Só nessa ocasião, os monopólios pessoais passaram a tomar-se monopólios públicos no sentido institucional. Numa longa série de provas eliminatórias, na gradual centralização dos meios de violência física e tributária, em combinação com a divisão de trabalho em aumento crescente e a ascensão das classes burguesas profissionais, a sociedade francesa foi organizada, passo a passo, sob a forma de Estado.”
Apesar da transformação do monopólio, de pessoal a público, quem detém efetivamente este monopólio é a burguesia, que assume o controle do Estado[4]:
Passando o monopólio para o Estado[5], independentemente de quem o controle, tornando-o público e institucionalizado, corresponde a dizer que a riqueza do Estado proveniente da cobrança de tributos, fonte de receita prima facie, que anteriormente constituía a riqueza monopolista – o soberano, que a distribuía como lhe apreciasse -, agora passaria a ser recolhida e administrada, do ponto de vista formal, pelas instituições, contudo sem ainda ter uma estrutura organizacional que pudesse administrar esse capital de modo a estabelecer uma relação de deveres e obrigações entre o Estado, através de suas instituições, e o pagador de tributos, onde não houvesse mais privilégios, intervenções eclesiásticas, confiscos, desperdício de dinheiro alheio e se realizasse o mínimo necessário de aporte capital para as políticas de desenvolvimento social.
A sociedade deste Estado se dividia em classes, o Estado de classes, que primava pela máxima da igualdade, contudo uma igualdade à moda da ficção de George Orwell[6].
De fato, o Estado burguês manteve o monopólio da tributação e da violência física, só que ao invés de centralizá-lo em um individuo, descentralizou-o através de suas instituições.
Com a formação dos Estados, em sentido lato de sociedade política, soberania, povo, território, além de uma Constituição política, grande parte adotou como sistema econômico o capitalismo, centrado nos postulados da propriedade privada dos meios de produção e do lucro, regulando a matéria relativa aos seus tributos e demais receitas, contudo, não regulando corretamente a contrapartida do benefício estatal, de modo que podemos apontar aqui o surgimento de um – unicamente – Estado Fiscal.
Do ponto de vista da historiografia considera-se a Revolução francesa, em 1789, como o marco inicial do surgimento do Estado de Direito – estado burguês como visto acima -, mormente pela célebre Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão e porque foi o início da queda do absolutismo e das dinastias, gozando, portanto, de importância histórica especial, entretanto a primeira organização estruturada de Estado surgiu em 1778 com o pacto das 13 colônias americanas e a edição de uma constituição confederativa, com estados soberanos e, mais tarde, em 1787 com a unificação da soberania, sancionando uma constituição federativa.
Classifica-se a evolução do Estado de Direito em:
a) Estado Liberal – surge com a revolução burguesa na França, suas características básicas são a não intervenção do Estado na economia, igualdade formal, autonomia e divisão dos poderes, Constituição como norma suprema e limitadora dos poderes públicos e garantia de direitos fundamentais individuais, surgindo os denominados direitos de primeira geração;[7]
b) Estado Social – surge com a Revolução Russa, em 1917, após constantes reivindicações dos trabalhadores por melhores condições de vida, suas características básicas são a intervenção do Estado na economia para garantir um mínimo necessário ao cidadão, aproximação a uma igualdade material, autonomia e divisão dos poderes, Constituição como norma suprema e limitadora dos poderes públicos e garantias de direitos sociais como, educação, saúde, trabalho, moradia, entre outros, surgindo os direitos de segunda geração;[8]
c) Estado Democrático – surge após a Segunda Guerra mundial, dissociando-se das políticas totalitárias como o nazismo e fascismo, sendo suas características principais a representatividade política pelo voto do povo, detentor da soberania e uma Constituição não apenas limitadora de poderes e políticas públicas, mas regulamentadora das prestações positivas do Estado em prol do cidadão e da coletividade, direitos fundamentais individuais e coletivos, tais como, direito a paz, ao meio ambiente ecologicamente correto, às tutelas de liberdade do pensamento, expressão, autoria e intimidade, o respeito e a autodeterminação dos povos, as políticas de reforma agrária e moradia popular, os benefícios e aposentadorias previdenciários, a assistência social, entre outros, surgindo os direitos de terceira geração[9] e outros, denominados de quarta geração[10], ligados ao constante progresso científico e tecnológico contemporâneo e outros fenômenos políticos como a globalização e a unificação dos países, de modo à regular a cibernética, a informática, a biogenética, entre outros.
Uma definição de Estado contemporâneo envolve numerosos problemas, derivados principalmente da dificuldade de analisar exaustivamente as múltiplas relações que se criaram entre o Estado e o complexo social e de captar, depois, os seus efeitos sobre a racionalidade interna do sistema político. Uma abordagem que se revela particularmente útil na investigação referente aos problemas subjacentes ao desenvolvimento do Estado contemporâneo é a da análise da difícil coexistência das formas do Estado de direito com os conteúdos do Estado social.
A estrutura do Estado de direito pode ser, assim, sistematizada como[11]:
1) Estrutura formal do sistema jurídico: garantia das liberdades fundamentais com a aplicação da lei geral-abstrata por parte de juízes independentes.
2) Estrutura material do sistema jurídico: liberdade de concorrência no mercado, reconhecida no comércio aos sujeitos da propriedade.
3) Estrutura social do sistema jurídico: a questão social e as políticas reformistas de integração da classe trabalhadora.
4) Estrutura política do sistema jurídico: separação e distribuição do poder.
Na nova ordem internacional, a expressão significativa de “Estado”, isoladamente, vai perdendo seu sentido semântico e transformando-se em polissemia dos blocos de poder, “Mercado”, “União” e outras nomenclaturas dos novos tempos globalizados, de forma que ao se referir ao Estado em si, por si só, resta um território e um povo, mas muito se discute sobre o verdadeiro sentido e alcance da soberania.
II – O Estado brasileiro.
A formação contemporânea do Estado brasileiro é peculiar, devido ao grande período de colonização que se utilizou do solo nacional como entreposto de mercadorias agrícolas para abastecimento da rota mercantilista portuguesa, o Brasil não experimentou o sistema feudal e muito menos seus habitantes não constituíram burgos, tendo-se assim formado uma “burguesia” a moda nacional[12]:
“Na verdade, assim como não tivemos um “feudalismo”, também não tivemos o “burgo” característico do mundo medieval. Apesar da existência e da longa duração forçada das corporações de ofícios, não conhecemos o “burguês” da fase em que se diferenciava o mestre do artesão senão das relações deles entre si – o “burguês” como típico morador do “burgo”. O burguês já surge, no Brasil, como uma entidade especializada, seja na figura do agente artesanal inserido na rede de mercantilização da produção interna, seja como negociante (…). Pela própria dinâmica da economia colonial, as duas florações do “burguês” permaneceriam sufocadas, enquanto o escravismo, a grande lavoura exportadora e o estatuto colonial estiveram conjugados. A Independência, rompendo o estatuto colonial, criou condições de expansão da “burguesia” e, em particular, de valorização social crescente do “alto comércio”.”
A economia nacional, que tem como marcos a Independência e a libertação dos escravos, foi construída sobre díspares realidades, de um lado tendo grandes fazendeiros num país de forte dependência econômica agrícola e de outro o resto da sociedade[13]:
“Da economia brasileira, em suma, e é o que devemos levar daqui, o que se destaca e lhe serve de característica fundamental é: de um lado, na sua estrutura, um organismo meramente produtor, e constituído só para isto: um pequeno número de empresários e dirigentes que senhoreiam tudo, e a grande massa da população que lhe serve de mão-de-obra. Doutro lado, no funcionamento, um fornecedor do comércio internacional dos gêneros que este reclama e de que ela dispõe. Finalmente, na sua evolução, e como conseqüência daquelas feições, a exploração extensiva e simplesmente especuladora, instável no tempo e no espaço, dos recursos naturais do país. É isto a economia brasileira que vamos encontrar no momento em ora abordamos sua história.”
Historicamente o Brasil sempre “importou” suas políticas, a aristocracia rural nacional, composta da elite de fazendeiros, enviava seus filhos para a Europa para que se formassem bacharéis, e estes em suas viagens ao Velho Mundo traziam na bagagem as novas ideologias, implantando-se aqui ideologias de fachada[14]:
“A democracia no Brasil sempre foi um lamentável mal-entendido. Uma aristocracia rural e semifeudal importou-a e tratou de acomodá-la, onde fosse possível, aos seus direitos e privilégios, os mesmos privilégios que tinham sido, no Velho Mundo, o alvo da luta da burguesia contra os aristocratas. E assim puderam incorporar à situação tradicional, ao menos como fachada ou decoração externa, alguns lemas que pareciam os mais acertados para a época e eram exaltados nos livros e discursos.”
No período conhecido por Primeira República (1889-1930), o país foi governado através de uma aliança política que realizava um rodízio no poder e envolvia os estados de São Paulo, Minas Gerais e Rio Grande do Sul e seus respectivos mandatários, fazendeiros e produtores, membros da oligarquia nacional, acima inclusive da chamada política do “café com leite”[15]:
“O “café com leite” exprime a idéia de que uma aliança entre São Paulo e Minas Gerais comandou, no período, a política nacional. A realidade era porém mais complexa do que isso. Para entendê-la, devemos olhar mais de perto as relações entre a União e pelo menos três estados – São Paulo, Minas Gerais e Rio Grande do Sul -, bastante diversos entre si.”
Aliados de uma nova classe social, exsurgente após a Primeira Guerra Mundial, composta de profissionais liberais que formavam a nova classe média nacional, começavam a questionar o modelo político-liberal exercido na República, formando frentes políticas de opinião e partidos políticos – como o PCB -, reforçados por um movimento militar que ficou conhecido como “tenentismo”[16]:
“Os “tenentes” podem ser vistos como herdeiros dos “salvacionistas”, em um contexto de agravamento de problemas no interior do Exército e fora dele. Além disso, já não havia um presidente militar, mas civis encarados com muitas restrições. Uma das principais razões de queixa dos quadros intermediários do Exército residia na estrutura da carreira, que dificultava a ascensão aos postos mais altos. Além disso, “os tenentes” tinham desprezo por personagens da cúpula militar que haviam se associado aos figurões da República.”
Começa a formar-se as bases para uma nova elite no poder, formada por militares, profissionais liberais e outros segmentos societários, contudo sem conter uma homogeneidade ou diretriz política, encabeçando um movimento que historicamente ficou conhecido por Revolução de 1930[17]:
“A heterogeneidade dos grupos revolucionários nada tinha de excepcional, sendo mesmo fato comum na maioria das revoluções. Importa saber que setores predominaram e quais os objetivos desenhados no pós-trinta. Sob o primeiro aspecto, podemos dizer que, a partir de 1930, ocorreu uma troca da elite do poder sem grandes rupturas. Caíram os quadros oligárquicos tradicionais, os “carcomidos da política”, como se dizia na época. Subiram os militares, os técnicos diplomados, os jovens políticos e, um pouco mais tarde, os industriais. Muitos, a começar pelo próprio Getúlio, já tinham começado um carreira vitoriosa, no interior da antiga ordem.”
Um novo Estado surge depois da Revolução de 1930[18], centralizando o poder e ganhando autonomia de governo, reforçando as bases de uma economia voltada para a industrialização, realizando reformas sociais trabalhistas e com grande influência das Forças Armadas – destaque para o Exército – como garantidor da ordem interna e suporte para formação de uma indústria de base.
Sobretudo rompendo com a velha estrutura oligárquica essa nova sociedade política procurou alianças para reconstruir o Estado, buscando realizar não somente uma mudança estrutural, mas uma verdadeira reconstrução política, social e econômica de modo que se enterrasse de vez a prática eleitoral dos vencedores antecipados[19]:
“O rompimento com a prática política oligárquica assinala o início da complexa trajetória política modernizante, no Brasil, empenhada que estava a parcela da elite recém-chegada ao poder em reorganizar de alto a baixo o Estado, inaugurar pontes diversificadas com a sociedade e deixar definitivamente para trás as competições políticas cujos vencedores eram antecipadamente conhecidos.”
Getúlio Vargas governou e permaneceu no poder de 1930 a 1945, quando foi deposto, e ainda voltaria pelo voto popular em 1950, não tendo completado seu mandato por conta de seu suicídio em 1954.
Durante a Era Vargas o país sofreu diversas mudanças em todos os segmentos, começando pela centralização do poder, com Getúlio assumindo o poder executivo e legislativo após dissolver o Congresso Nacional e os legislativos estaduais e municipais, em novembro de 1930.
O país enfrentou não só grandes mudanças econômicas e sociais com a criação de institutos e legislações, como também turbulências políticas marcadas pelas tentativas de golpes e planos mirabolantes (como o Plano Cohen), engrossadas pelas duas principais correntes ideológicas da época os comunistas e os integralistas.
Vargas governou o país com o apoio dos militares, da Igreja e de outros segmentos nacionais, implantando uma política assistencialista, autoritária e com a utilização dos meios de comunicação sob suas rédeas, teve inúmeros adversários políticos (que perduram até os dias atuais), alterou suas ideologias ao sabor das tendências mundiais, praticou atos de despotismo e de puro autoritarismo, perseguindo seus adversários políticos, encarcerando-os e, se possível, deportando-os (como exemplo, Olga Benário Prestes, esposa do então presidente do PCB, Luis Carlos Prestes) mas, sobretudo, realizou mudanças radicais que ficariam para sempre enraizadas em solo nacional[20]:
“Em 1945, depois de o verem expelido do poder, os olhos democráticos perceberam que Vargas revolucionara de fato o país. Comparando-o, é claro, ao que o antecedeu. Iniciou e avançou na fundação e integração material da nação pela criação e expansão das vias férreas e a implantação de redes de comunicação. Removeu obstáculos institucionais à integração via mercado ao extinguir os impostos interestaduais. Promoveu enorme diferenciação organizacional do Estado, dotando-o de agências e pessoal qualificado – o Departamento de Administração do Serviço Público (Dasp) foi organizado em 1938, com a incumbência de produzir quadros administrativos competentes e introduzir o critério do mérito no ingresso e carreira do funcionalismo. A essa nova geração de burocratas seria entregue a responsabilidade de zelar pela vasta legislação regulatória produzida e pela gestão do setor produtivo estatal. Em quase inaceitável resumo, a ser desdobrado adiante, ainda neste capítulo, é este o curriculum da Era Vargas. Destruí-la constitui, claramente, formidável desafio.”
O Estado brasileiro desta e de outras épocas, no período compreendido entre 1930-1988, foi marcado pela política do intervencionismo e controle da economia, transformando-se num Estado burocrático e formando-se uma enxurrada de burocratas cada vez mais imbricados com o poder e com a troca de cargos, favores e indicações políticas, criando-se uma forte corrente clientelista que favorecia o clima de corrupção[21]:
“Tal diagnóstico tem sido aplicado ao caso brasileiro, cuja história contemporânea (a partir, digamos, de 1945) teria sido marcada pela óbvia e ininterrupta troca de favores escusos entre os políticos e entre políticos e eleitores, com prejuízo para o desempenho do Estado e favorecimento da corrupção.”
II.1 – A necessidade das reformas.
No início da década de 90 o mundo já se preparava para a globalização e os países de tradição política liberal intervencionista contavam com uma máquina burocrática administrativa falida e combalida pela nova ordem econômica iminente, descompassada com as novas tendências tecnológicas, sucateada pela ineficiência estatal e esvaziada de investimentos na qualidade, frente ao agigantamento dos Estados ao longo dos anos. Consoante BRESSER-PEREIRA[22]:
“A reforma gerencial de 1995, como as demais reformas desta natureza, respondeu ao grande aumento do tamanho do Estado que implicou sua transformação em um Estado social; ao tornar a administração pública ou a organização do Estado mais eficiente, legitimou os grandes serviços sociais de Educação, Saúde, Previdência e Assistência Social que a partir de dois marcos – a Revolução de 1930 e a transição democrática de 1985 – resultaram na transformação do regime oligárquico-liberal brasileiro em um regime democrático e social.”
Tratava-se então de realizar uma reforma administrativa de modo a reorganizar o Estado brasileiro estruturando-o para o novo milênio, adequando os seus serviços essenciais transformando-os em um modelo de gestão[23]:
“Ao dar início à reforma gerencial de 1995 o Brasil estava participando da segunda grande reforma administrativa do Estado moderno. A primeira implicara na transformação do Estado patrimonial no burocrático; a segunda, a transformação deste no Estado gerencial.”
II.1.1 – A reforma administrativa.
Depois de duas décadas de governo militar ditatorial o país enfrentou uma transição para a democracia e elegeu uma assembléia constituinte que promulgou a Constituição em 05 de outubro de 1988.
A passagem de uma política autoritária e restritiva para outra democrática e social requeria a especialização de setores estratégicos que se encontravam saturados pela inércia e ineficiência da gigantesca máquina burocrática, criada, principalmente através da política de cargos e troca de favores entre os políticos e suas bases aliadas, no período anterior à obrigatoriedade dos concursos públicos para o preenchimento de certos cargos ou pelas indicações para os cargos de confiança.
A novel Constituição de 1988 trazia em seu texto garantias e direitos num rol não taxativo, necessitando de uma premente retomada do eixo da história por parte das instituições e da realização de reformas administrativas nos setores mais vitais para o processo político da construção da democracia, ou seja, do Estado democrático social[24]:
“O Estado democrático garantiu, adicionalmente, os direitos políticos – o sufrágio universal – e o Estado democrático social, os direitos sociais, e, mais amplamente, os direitos republicanas – o direito de cada cidadão de que o patrimônio público seja utilizado para fins públicos.”
A reforma iniciou-se com a criação de um regime jurídico dos servidores públicos civis da União (Lei 8.112/1990), reescalonamento das dívidas das administrações direta e indireta dos Estados, DF e Municípios (Lei 8.727/1993) e Emenda Constitucional n. 19/1998, esta última de suma importância para a reestruturação da gestão da administração pública, estabelecendo critérios de eficiência e transparência na administração[25]:
“…[a] emenda 19, além de adicionar o princípio da eficiência, restringiu os cargos de confiança a atividades de “direção, chefia e assessoramento” (art. 37, V), previu lei para disciplinar “formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta” (art. 37, §3º), exigiu transparência e publicidade da remuneração dos agentes públicos (art. 39, §6º), e permitiu a assinatura de contratos de gestão – fato a que a lei deveria reconhecer efeitos de ampliar a “autonomia gerencial, orçamentária e financeira de órgãos e entidades da administração direta e indireta”(art. 37, §8). A administração gerencial, assim, sem deixar de ser administração legal, deve responder pelo atendimento de resultados concretos; a auditoria não deve se limitar aos processos mas estender-se aos resultados contratados ou visados.”
Nas palavras de Luiz Carlos Bresser-Pereira[26], articulador da reforma administrativa a frente do MARE (Ministério da Administração Pública e Reforma do Estado):
“A Reforma Gerencial de 1995 constituiu-se, inicialmente, de um documento, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, e de um projeto de emenda constitucional que, depois de três anos de discussão no Congresso, transformou-se na Emenda 19, de abril de 1998. (…) Além do diagnóstico, o plano continha uma proposta de reforma inovadora e realista, que buscava fortalecer a organização do Estado, torná-la mais capaz e eficiente, e indicava os meios para isto, os quais não eram apenas estratégias de gestão, mas também mudanças estruturais nas diversas unidades ou organizações do Estado – mudanças na forma de propriedade como era o caso da criação das organizações sociais. Este fato foi reconhecido pela sociedade brasileira, e era isto o que mais importava.”
A reforma seguiu as diretrizes e tendências mundiais, com a desestatização de serviços de atividades não exclusivas do Estado e sua transferência para os setores privados, aumentando a competitividade e especialização destes setores implicando na eficiência e melhoria da prestação dos serviços, ao mesmo tempo em que foram criadas agencias reguladoras setoriais que executam as políticas públicas, regulamentação e fiscalização dos setores[27]:
“Do ponto de vista estrutural, a característica fundamental da reforma gerencial é a de associar formas de propriedade distintas a tipos de atividades também distintas; mais especificamente é a de transferir as atividades não exclusivas de Estado para o setor público não estatal. A transformação dos serviços exclusivos de Estado em agências executivas ou em agências reguladoras depende de operarem em mercados monopolistas e terem como papel principal a definição de preços como ser mercado houvesse (agências reguladoras), ou simplesmente estarem diretamente encarregadas da execução das leis e das políticas públicas (agências). As agências realizam principalmente trabalhos de certificação e de fiscalização com autonomia administrativa, as agências executivas diferenciando-se das reguladoras pelo fato de que as últimas definem os preços como se mercado houvesse, para isso devendo ter certa autonomia decisória.”
Foram introduzidas, igualmente, as entidades sociais sem fins lucrativos ou organizações sociais[28], que prestam auxílio social de saúde e assistência social em apoio aos órgãos públicos estatais, através de ações populares e comunitárias, e sem fins lucrativos:
“Já as organizações sociais são entidades sem fins lucrativo, públicas não estatais, financiadas pelo Estado, e por ele controladas através de contrato de gestão com definição de indicadores de desempenho. Esta é uma definição geral; não faz sentido uma definição legal, porque além da lei federal, um grande número de estados e municípios definiu legalmente as organizações sociais. No quadro da reforma gerencial, Ruth Cardoso, preocupada em estabelecer um marco jurídico mais claro para as entidades ‘públicas não-estatais’, promoveu a lei das OSCIPs (Organização da Sociedade Civil de Interesse Público).”
Essas últimas mudanças não foram objetivo de ampla aceitação na comunidade política, que criticou o fato da excessiva privatização dos setores públicos de serviços[29]:
“Há adversários da reforma que ainda insistem a afirmar que as organizações sociais são uma forma de ‘privatização’ do Estado – o que não faz o menor sentido. Na verdade, garantem maior autonomia e flexibilidade a atividades que não são exclusivas de Estado, como é o caso dos serviços sociais, culturais e científicos, possibilitam uma operação muito mais eficiente, ao mesmo tempo em que o Estado mantém o controle sobre a qualidade e direcionamento desses serviços através do contrato de gestão e da auditoria por resultados”.
Transferindo alguns serviços de natureza social para essas entidades sociais não públicas o Estado consegue centralizar seu foco nas atividades de mais alto nível de especialização, conseguindo assim, através destas entidades, prestar serviços de assistência à cultura, ciência e educação, entre outros[30]:
“Talvez o aspecto mais interessante dessa transferência da execução dos serviços sociais, culturais e científicos para as organizações públicas ou de interesse público não-estatais é o fato de que essa forma de realizá-los permite que o Estado se limite a contratar servidores estatutários de alto nível que, além de participarem em conjunto com os políticos da formulação das políticas públicas, encarregar-se-ão de contratar os serviços e verificar sua execução. Dessa forma, o Estado, ainda que possa e deva ser grande do ponto de vista da despesa se pretende ser um Estado Social, pode ser pequeno em termos do quadro de pessoal, e contar com um pessoal altamente bem treinado e bem pago que supervisione serviços não-exclusivos de Estado. Uma mudança dessa natureza não acontece do dia para a noite. Nem tem um único caminho para chegar a bom termo. Trata-se, porém, de uma mudança que está ocorrendo em todo o mundo, porque aumenta a eficiência e a efetividade do Estado.”
Outra grande inovação trazida pela reforma gerencial foi a mudança de paradigma do controle para o de responsabilização, não dissociados, mas com este último sendo resultado da auditoria realizada através do controle da eficiência[31], verificando-se, através de auditorias de resultados, a eficiência dos métodos gerencias aplicados na administração pública, dotando os mecanismos de controle de novos métodos de análise, tais como, a responsabilização pelos resultados obtidos, perante aos superiores hierárquicos e perante a sua responsabilidade frente a sociedade, aumentando desse jeito a eficiência frente ao juízo do próprio administrado:
“Já sob o ângulo da gestão, a grande mudança trazida pela reforma gerencial foi em relação às formas de responsabilização (accountability) ou de controle. (…) ….[enquanto] a alta burocracia pública está baseada no controle por supervisão direta, em regulamentos precisos, e na auditoria de procedimentos, a gerencial baseia-se na responsabilização por resultados, na competição administrada por excelência, na responsabilização social e na auditoria de resultados. Não se tratam de mudanças radicais, porque as antigas formas não são abandonadas, apenas perdem importância relativa, mas a mudança da idéia de controle para responsabilização mostra que a abordagem é muito diferente. A responsabilização é também uma forma de controle, uma forma de exercício do poder, mas é uma forma que envolve o próprio controlado na medida em que o torna responsável perante o superior hierárquico e, mais amplamente, perante a sociedade.”
A reforma do judiciário veio através da Emenda Constitucional n. 45/2004, criando o Conselho Nacional de Justiça, incluindo as questões relativas aos tratados internacionais de direitos humanos e o tribunal penal internacional, promoveu o acesso à justiça com celeridade, reformulou e regulamentou as carreiras de magistrado, ampliou a autonomia administrativa e financeira do poder judiciário, entre outras inovações.
De uma forma ou de outra, mesmo com a extinção do MARE e sua subsequente substituição por outra nomenclatura institucional, e longe de ter atingido o ideal de Estado auto-suficiente e modelo de gestão, a reforma atingiu importantes objetivos e realizou mudanças significativas na máquina administrativa e segue sendo realizada em outros setores da administração pública sempre visando a atender a melhoria na eficiência.
II.1.2 – A reforma política.
Por tudo que se escreveu acima, principalmente na evolução do Estado brasileiro, ainda que em breve palavras, a inteligência de qualquer leitor ou interlocutor dessa mensagem aguça convergente na mesma questão – qual seja -, com tantos descaminhos políticos enfrentados na construção da história brasileira e depois de tantas reformas e transformações experimentadas nos outros poderes – executivo e judiciário -, por que o legislativo, ou ainda os partidos políticos e o sistema eleitoral, jamais experimentou uma reforma ou transformação, muito embora seja o grande vilão de quase a totalidade dos entraves na construção de um Estado brasileiro ideal.
A Constituição de 1988 inseriu o sistema de democracia hibrida através de dois sistemas distintos, o representativo ou indireto, através do sistema de eleições pelo voto popular de representantes no processo legislativo e o participativo ou direito, através do plebiscito, do referendo e da iniciativa popular (CF/1988, art. 14, incisos I, II e III).
O sistema participativo ou direito no Brasil é pouco explorado e praticamente foi utilizado por própria determinação constitucional (no caso do plebiscito), sofrendo um enorme hiato na histórica política nacional[32]:
“Os mecanismos de democracia direta, em especial, o plebiscito, o referendum e a iniciativa popular de lei, não foram as formas de participação ampliada mais utilizadas no Brasil democrático. Um plebiscito e um referendo foram convocados no Brasil democrático, o primeiro, acerca da forma de governo, e o segundo, sobre a comercialização das armas de fogo. Foram propostas três leis de iniciativa popular, todas elas aprovadas ainda que através de processos diferenciados na Câmara dos Deputados.”
Não é pela falta de propostas[33] de reformas políticas ou pela satisfação com o regime atual que a situação enseje ritmo de inércia, o maior problema parece ser mesmo a falta de voluntariedade ou de vontade política por parte dos próprios membros do legislativo ao longo das sessões:
“Entre 1989 e 2005, cerca de 180 proposições legislativas tramitaram no Congresso Nacional, a grande maioria delas de iniciativa de legisladores individuais (deputados ou senadores). É interessante observar que há uma concentração de apresentação de propostas de reforma no período mais recente, especialmente nos três últimos anos, o que explica por que tais proposições, em sua maioria, estejam ainda em tramitação e apenas 11 delas tenham sido transformadas em normas jurídicas. (…) Há temas que têm sido, recorrentemente, objetos de iniciativas dos legisladores: fidelidade partidária, listas partidárias, propaganda eleitoral, pesquisas eleitorais, financiamento de campanhas, coligações eleitorais, ainda que, muitas vezes, essas iniciativas tenham sinais trocados.”
Diversas são as distorções no sistema político e eleitoral brasileiro, financiamentos de campanhas com “caixa dois”, sistemas de cooptação de eleitores e compra de votos, favorecimentos de acessos a cargos, coligações escusas e sem propósitos políticos, infidelidade partidária, crise de representatividade, propaganda eleitoral de baixo nível, morosidade e brechas normativas que esvaziam a legislação eleitoral, corrupção endêmica, falta de ética e de decoro, entre outras de menor importância, contudo não imperceptíveis.
Os escândalos nacionais envolvendo a política brasileira sempre foram conhecidos de todos, através dos noticiários estampados nos jornais, revistas e demais veículos comunicativos, porém no primeiro decênio deste século XXI, a enxurrada de fraudes, esquema de compra de votos, rapinagem em licitações, desvio de dinheiro público, entre outras tantas “falcatruas”, atingiram um nível estratosférico, a ponto do escândalo do mensalão, conhecido de todos, ter-se transformado em verbete da Wikipédia[34], enciclopédia livre da Internet, conforme trechos transcritos abaixo:
“Escândalo do mensalão
Origem: Wikipédia, a enciclopédia livre.
Escândalo do Mensalão ou “Esquema de compra de votos de parlamentares” é o nome dado à maior crise política sofrida pelo governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT) em 2005/2006 no Brasil.
No dia 14 de maio de 2005, aconteceu a divulgação pela imprensa de uma gravação de vídeo na qual o ex Chefe do DECAM/ECT, Maurício Marinho, solicitava e também recebia vantagem indevida para ilicitamente beneficiar um falso empresário – na realidade o advogado curitibano Joel Santos Filho, o denunciante da corrupção, que para colher prova material do crime, faz-se passar por empresário – interessado em negociar com os Correios. Na negociação então estabelecida com o falso empresário, Maurício Marinho expôs, com riqueza de detalhes, o esquema de corrupção de agentes públicos existente naquela empresa pública, conforme se depreende da leitura da reportagem divulgada na revista Veja, com a capa “O vídeo da corrupção em Brasília”, Edição de 18 de maio de 2005, com a matéria “O Homem Chave do PTB”, referindo-se a Roberto Jefferson, o homem por trás do esquema naquela estatal.[…..]
O neologismo mensalão, popularizado pelo então deputado federal Roberto Jefferson em entrevista que deu ressonância nacional ao escândalo, é uma variante da palavra “mensalidade” usada para se referir a uma suposta “mesada” paga a deputados para votarem a favor de projetos de interesse do Poder Executivo. Segundo o deputado, o termo já era comum nos bastidores da política entre os parlamentares para designar essa prática ilegal.
A palavra “mensalão” foi então adotada pela mídia para se referir ao caso. A primeira vez que a palavra foi grafada em um veículo de comunicação de grande reputação nacional ocorreu no jornal Folha de S.Paulo, na matéria do dia 6 de junho de 2005. A palavra, tal como ela é, foi utilizada também na mídia internacional sempre acompanhada de uma pseudo-tradução. Em espanhol já foi traduzida como “mensalón” e em inglês como “big monthly allowance” (grande pagamento mensal) e “vote-buying” (compra de votos).”
A grande expectativa em torno da reforma política gira em torno de uma esperança de uma nova ordem ética e moral que trouxesse à consciência do dever de se combater as desigualdades ao mesmo tempo em que se fomentasse um grande desenvolvimento nacional em todas as áreas, ou seja, busca-se uma reforma política, não da ideologia política, mas das regras de como ela é planejada e executada, em outras palavras, busca-se modificar as “regras do jogo”.
Um aspecto que deve ser abordado antes de qualquer outro, refere-se ao voto obrigatório, sendo público e notório que a sociedade brasileira, após ter sofrido uma “amnésia eleitoral forçada” durante o período compreendido entre o referendo de 1963 – rejeitando o parlamentarismo como condição imposta pelo Congresso Nacional para a posse do vice-presidente João Goulart (após a renúncia de Jânio Quadros) -, e as eleições diretas de 1989, perfazendo vinte e seis (26) anos sem votar, o que torna inquietante para uma parcela de brasileiros[35] o fato de se extinguir a obrigatoriedade:
“Suas falhas, ainda que graves, deveriam levar à rejeição do próprio regime político? Após uma experiência recente e dolorosa de ditadura militar, essa é uma questão inquietante para muitos brasileiros sinceramente preocupados em preservar do esvaziamento uma democracia frágil e ainda em construção. É certo que a rejeição da representação política corrente não implica a condenação do regime democrático em si, diferença que poderia ser muito bem marcada pelo comparecimento com voto nulo ou em branco. Porém, boa parte do eleitorado potencial não a percebe, o que acaba facilitando o caminho da abstenção.”
O problema central é saber se a quantidade de eleitores votantes é inexoravelmente importante para o processo democrático ou dever-se-ia primar por elaborar um plano de conscientização política e aproveitar esses quadros para a construção de uma nova comunidade de eleitores, votantes ou não, que através do engajamento consciente fizesse a diferença pela qualidade[36]:
“O voto obrigatório, por sua vez, não parece ser capaz de corrigir essa deficiência, na medida em que seja fator de participação pouco refletida. Retornamos então ao ponto crucial: a quantidade não substitui a qualidade. O compromisso com o regime não é função de números expressivos de comparecimento que se possam apresentar no final de um pleito — como faziam os governos socialistas autoritários do Leste Europeu —, mas do engajamento consciente e deliberado na sua sustentação.”
O fato é que a sociedade brasileira não possui uma consciência democrática e participativa, fruto dos diversos problemas rapidamente descritos e expostos neste breve resumo, além de sofrer de distorções culturais em relação aos direitos humanos e ao próprio conceito de dignidade humana[37]:
“O trabalho sugere uma hipótese explicativa para o problema relacionado com a fragilidade moral e social da sociedade brasileira, que não teria incorporado a noção de dignidade como um atributo inerente ao ser humano, mas como um atributo que pode ou não lhe ser reconhecido, dependendo do que o indivíduo faz ou deixa de fazer.”
Muitos são os caminhos para a construção de um Estado que seja, ou possa ser reconhecido como, ideal ou mesmo que demonstre ter uma sociedade mais equânime e dotada de um mínimo de instrumentos e direitos de cidadania e participe conscientemente do processo de governo e da elaboração das políticas públicas.
Certo é que um desses caminhos é o de uma reforma política da política e dos políticos, entendendo-se compreendidos nesses grupos os eleitores e não eleitores, todos aqueles que participem e possam participar ou vir a participar do processo político nacional.
III – Conclusão.
1. O Estado evoluiu encimado pelo poder supremo de um soberano, que em determinado momento conta com o clero para satisfazer seus domínios e explorar a terra e seus habitantes. É a exploração de uns poucos homens sobre todos os outros homens, através de um sistema econômico exploratório de natureza monista, autoritário e sem a garantia de qualquer direito.
2. O Estado Moderno surge das revoluções do povo contra a monarquia, contra a exploração de todos por poucos e ganha força na medida em que abarca direitos aos homens que não tinham direitos, e dá inicio ao sistema capitalista, garante o direito de propriedade e a livre iniciativa de mercado. Seu marco é a Revolução em França no ano de 1789.
3. O Estado brasileiro não conheceu o feudalismo na acepção da palavra e aqui não se constituiu os denominados burgos, logo, sua burguesia foi construída sob a realidade nacional e suas ideologias políticas sempre foram “importadas” dos países anglo-saxões, tendo-se construído, igualmente, uma política tipicamente nacional.
4. O Brasil experimentou décadas de governança atípica através de presidente – algumas vezes eleito pelo voto e outras pelos golpes – Getúlio Vargas, períodos conhecidos historicamente pela “Era Vargas”. Neste período foram produzidas as primeiras grandes reformas do Estado, em todos os níveis do poder, iniciou-se uma fase de industrialização de base e enraizou-se uma política nacional de paternalismo e liberalismo clássico, com a intervenção do Estado em todos os setores da economia e da política.
5. O país foi evoluindo para um quadro de saturação de burocratas e ingerência estatal em todos os setores, criando-se uma máquina que se utilizava desta situação para se perpetuar no poder através das trocas de favores e de indicações para cargos estratégicos em troca de votos e bases eleitorais, a denominada política do clientelismo.
6. O mundo caminhava para uma grande reforma de conceitos e procedimentos nunca vista antes e começava essa grande revolução pelo próprio conceito e estrutura de Estado. Após a redemocratização do Brasil – com as eleições diretas de 1989 -, tornava-se premente a necessidade de reformas em todos os setores do Estado.
7. As reformas administrativas realizadas pelo governo em 1995, através do MARE, deram início a uma grande transformação no setor executivo e apesar de não lograrem o ideal resolveram problemas de gestão, eficiência, controle e responsabilidade, além de se descentralizar os serviços com a criação das agências reguladoras e das organizações sociais.
8. O poder judiciário nacional também realizou uma grande reforma no ano de 2004, reformulando seus procedimentos – dando prioridade à celeridade processual -, ajustando seu regime jurídico e criando órgãos de controle como o CNJ.
9. Na contramão da história o poder legislativo brasileiro reluta em não se inovar e a realizar as reformas de seus estatutos e de seus procedimentos, faltando para isso à vontade de se por em prática as inúmeras propostas que tramitam pelo Congresso Nacional faz muitos anos.
10. A sociedade brasileira sofre de uma “amnésia eleitoral” que faz com que seja anestesiada politicamente e seja manobrada para participar do processo político apenas como votante e não como real partícipe das discussões nacionais.
Informações Sobre os Autores
Wladimyr Mattos Albano
Bacharel em Ciências Contábeis Bacharel em Química Perito Criminal Bacharel em Direito Especializado em Direito Público e Tributário
Alexandre Basbaum Barcellos
Advogado.
