Internacional

 

O novo protecionismo brasileiro e a ameaça ao investimento direto da China

Lucas de Lima Carvalho
 
 

Resumo: O trabalho analisa as medidas protecionistas do Brasil enquanto obstáculos à atração do investimento direto chinês. O estudo aborda os motivos pelos quais a China busca investir no Brasil e os entraves burocráticos, políticos e econômicos impostos pelo Governo brasileiro no interesse de proteger a indústria nacional. Trata do aumento do Imposto sobre Produtos Industrializados em relação aos veículos importados, da reserva brasileira à aquisição de propriedade territorial por parte de investidores chineses (e estrangeiros em geral) e da contenção do Real perante o Dólar. Em seguida, o trabalho propõe soluções para atenuar as medidas protecionistas do Governo brasileiro e eliminar obstáculos ao investimento direto chinês, importante para o desenvolvimento da economia brasileira.

Palavras-chave: Investimento Direto, Brasil, China, Protecionismo.

Abstract: The paper deals with the protectionist measures used by Brazil and the effects of such measures as obstacles to the attraction of the Chinese direct investment. The study also explains the political and economic reasons for the Chinese investment in Brazil, as well as the bureaucratic, political and economic barriers imposed by the Brazilian Government with a view to protect its internal industries, namely: raising the Industrialized Products Tax regarding imported automobiles, restricting the possibilities of acquisition of land by chinese investors (and foreign investors in general) and holding the valuation of Real on Dollar. Finally, the paper proposes solutions that atenuate the protectionist measures of the Brazilian Government and eliminate obstacles to the Chinese direct investment, crucial for the development of the Brazilian economy.

Keywords: Direct Investment, Brazil, China, Protectionism.

INTRODUÇÃO

O recente Comunicado Conjunto entre a República Federativa do Brasil e a República Popular da China (BRASIL, 2011) reafirmou a importância estratégica da parceria econômica entre as duas nações. De acordo com o item 06 do documento, a China se tornou o principal parceiro comercial do Brasil em 2009, contribuindo com elevados investimentos estrangeiros diretos em 2010. Afirma ainda o Comunicado:

“Os dois lados concordaram sobre a importância do diálogo empresarial para o relacionamento econômico-comercial e recomendaram às empresas dos dois países que promovam novas parcerias. As duas partes saudaram a realização, por ocasião da visita, de seminário empresarial e reunião do Conselho Empresarial Brasil-China”.

A presente cooperação comercial entre Brasil e China sobreviveu às mudanças políticas e econômicas sofridas por brasileiros e chineses no decorrer de mais de 35 anos de relações internacionais. A transformação recente do Brasil, nas palavras do ex-Presidente Luiz Inácio Lula da Silva, (2009, p. 22) corresponde ao sucesso do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), “que construiu parcerias entre o Governo, com sua visão estratégica, e o setor privado, com sua consciência social”. O desenvolvimento chinês veio com a injeção de capital estrangeiro e as “quatro modernizações” implementadas no início da década de 1980 (STUART-FOX, 2003, pp. 199-200): os setores militar, industrial, agrícola e científico receberam atenção privilegiada no plano da China de se tornar a maior potência econômica do planeta no século XXI.

Novos desafios, todavia, têm sido enfrentados pelas duas nações. A China do final da década de 1990 era conhecida por sua mão-de-obra barata e pela manufatura de bens de consumo para empresas ocidentais. Nos dias de hoje, os avanços educacionais e tecnológicos vêm convertendo os pólos manufatureiros em SOEs (do inglês state-owned enterprises) e companhias privatizadas com condições de competir com seus pares na arena internacional. Uma das consequências necessárias dessa evolução é o aumento dos salários dos trabalhadores, o que redunda em migração dos investimentos estrangeiros – ao menos em parte – para países como Laos, Camboja, Vietnã e Índia (POWELL, 2011).

Quanto ao Brasil, sua ascensão meteórica lhe trouxe um recorde de exportações em 2010 – com um saldo de aproximadamente US$ 198 bilhões (BRASIL, 2010) – e, por outro lado, toda a atenção do capital estrangeiro, hoje voltado a projetos de infraestrutura nos setores de transporte, energia e outros. Às portas da Copa do Mundo e das Olimpíadas no Rio de Janeiro, o Brasil de 2012 se preocupa em estabelecer mecanismos de controle para o aproveitamento do capital nacional e dos investimentos estrangeiros diretos (IED ou FDI, na sigla em inglês) recebidos. As medidas adotadas pelo Governo para atingir esse objetivo, contudo, foram tachadas pelo Ministro do Comércio francês, Pierre Lellouche, como um “novo protecionismo brasileiro”. Afirma o Ministro ao jornal O Estado de São Paulo (2011):

“Há uma forma de novo protecionismo brasileiro. Um dos exemplos disso é a imposição de medidas discriminatórias sobre o comércio de carros. Entre as alas mais extremistas, há um discurso cada vez mais forte de que os países emergentes estão fazendo o que querem e que a Europa está sendo mole. Não aceitaremos mais isso. Há uma segunda onda de protecionismo e não podemos ser os únicos virtuosos a manter nossos mercados abertos. Queremos uma Europa musculosa.”

A crise econômica na Europa tem assustado investidores de diferentes partes do planeta, e a China não é exceção a essa regra. Com relação ao Brasil, porém, existe o agravante deste novo protecionismo – quer por imposição de barreiras alfandegárias, quer pela burocracia do sistema tributário interno, quer pelos impedimentos legais à aquisição de propriedade por estrangeiros –, que é apontado por economistas da Fundação Getúlio Vargas como uma das causas para a retração de 25% no índice de investimentos diretos chineses nos meses de janeiro a setembro de 2011, em comparação com o mesmo período em 2010 (CURY, 2011).

Diante dessas informações e do interesse brasileiro em estabelecer parcerias econômicas duradouras com a China, o presente trabalho se propõe a estudar as consequências desse novo protecionismo para o IED chinês e a apresentar alternativas que permitam ao Brasil a manutenção do controle sobre o investimento estrangeiro sem o desembaraço à entrada desse capital em nosso mercado interno.

O primeiro capítulo trata das razões que levaram a China a investir no Brasil, desde os acordos internacionais celebrados ainda na década de 1970 até as parcerias estratégicas firmadas pelos dois países emergentes no século XXI. Trata também dos fatores que permitiram a expansão do investimento direto chinês no período entre 2000 e 2010.

Por sua vez, o segundo capítulo traz as principais medidas protecionistas adotadas pelo Governo brasileiro nos últimos anos, com destaque para as consequências causadas para os investidores estrangeiros e para os investidores chineses em particular.

Por derradeiro, o terceiro capítulo se destina a propor soluções e estratégias para manter os projetos de desenvolvimento interno do Brasil em andamento, mas sem sacrifício do investimento estrangeiro direto chinês. O terceiro capítulo apresenta propostas que podem atrair o interesse de empresas de diferentes setores da indústria e comércio no Brasil, superadas as barreiras aduaneiras, burocráticas e políticas ao aporte de capital estrangeiro.

1. OS MOTIVOS PARA O AUMENTO DO INVESTIMENTO DIRETO CHINÊS NO BRASIL DURANTE A DÉCADA DE 2000-2010.

A inteligência do impacto das medidas protecionistas capitaneadas pelo Governo brasileiro na política chinesa de investimentos diretos se submete à compreensão das origens, dos motivos fundamentais para a existência de vínculos politicoeconômicos entre as duas nações. Apenas com a identificação dos principais catalisadores do IED chinês no Brasil nos será possível apontar os aspectos em que são negativas as repercussões do “novo protecionismo brasileiro” e sugerir soluções aplicáveis.

Para entender a escalada percentual dos investimentos diretos chineses no Brasil na primeira década do século XXI, nos será útil o exame conjunto do crescimento econômico vivido pela China a partir de 1990 e da cooperação brasileira como engrenagem deste processo de desenvolvimento. Munidos dessas informações preliminares, poderemos examinar as razões do investimento direto chinês no Brasil na atualidade e as ferramentas que permitiram a expansão desse IED entre os anos 2000 e 2010.

1.1. O desenvolvimento econômico da China e a colaboração do Brasil.

A condição de grande potência seria atingida, nas palavras de Paul Kennedy (1988, p. 539), quando o Estado conseguisse “fazer frente” a toda e qualquer nação do Planeta. “Fazer frente”, para o autor, representaria a conjugação do crescimento econômico com os avanços na seara militar, proporcionando uma ascensão sustentável e respeitada pelos demais membros da comunidade internacional. Exemplos de grandes potências mundiais que obedecem à orientação de Kennedy são os Estados Unidos da América, o Japão e, sem dúvida alguma, a China.

De 1978 a 2004, o PIB (Produto Interno Bruto) chinês cresceu a uma média de 9,5% ao ano. Mesmo em períodos de instabilidade econômica (como na crise financeira asiática de 1998) e política (como quando irromperam os protestos na Praça da Paz Celestial, no final da década de 1980), o PIB da China cresceu em 6% – o dobro dos números observados em países desenvolvidos. Segundo Susan L. Shirk (2007, p. 04):

“A China está ressurgindo como uma grande potência depois de passar cento e cinquenta anos sendo uma participante inexpressiva no cenário mundial – um breve hiato na longa História da China. Por dois mil anos, até o final do século XIX, quando foi superada pelos Estados Unidos, a China tinha a maior economia do mundo. Desde 1978, ao se livrar do planejamento central, criando uma economia de mercado e se abrindo para o mundo, a China reviveu a si mesma como uma potência econômica mundial. A CIA prevê que, na metade do século XXI, a economia chinesa superará mais uma vez a dos Estados Unidos em tamanho, embora a sua renda per capita ainda seja bem menor que a dos Estados Unidos.”

O crescimento do PIB continua expressivo em 2012, mesmo após a declaração do Primeiro-Ministro chinês, Wen Jiabao, de que as expectativas para o ano seriam reduzidas para o menor índice desde 2004, 7,5% (BRANIGAN, 2012). A estabilidade relativa desses percentuais se justifica com a presença consolidada da China no comércio internacional – sendo hoje a maior exportadora e a segunda maior importadora do planeta (ACCIOLY; CINTRA; PINTO, 2011, p. 06) – e com o sucesso de diversas medidas politicoeconômicas implementadas e cultivadas pelo Governo chinês desde o final da década de 1970.

O apoio brasileiro a tais medidas foi formalizado no primeiro Acordo Comercial entre Brasil e China, datado de 22 de novembro de 1978. Na ocasião, as nações firmaram compromissos de tratamento favorecido, prevendo inclusive a realização de exposições e feiras de intercâmbio comercial. O artigo 1º do Decreto nº 83.282/1979, que promulgou o referido acordo no Brasil, sintetiza seus fins precípuos (BRASIL, 1979):

ARTIGO 1º

As Partes Contratantes comprometem-se a envidar os maiores esforços e tomar todas as medidas necessárias para fomentar e ampliar o comércio entre os dois Países, aumentar gradualmente a variedade do intercâmbio de mercadorias e fazer o possível para manter o seu equilíbrio comercial.

Em conformidade com as respectivas legislações sobre comércio exterior e câmbio, cada uma das Partes Contratantes concederá as necessárias facilidades para importação e exportação de mercadorias produzidas pela outra Parte Contratante.”

O enunciado do artigo 1º reforça o objetivo do Governo chinês, no início da década de 1980, de implantar um “agressivo programa de promoção de exportações e de proteção do mercado interno” e de abrir mão do monopólio sobre o comércio exterior, garantindo aos exportadores e importadores maior liberdade para transacionar seus bens e serviços (ACCIOLY; CINTRA; PINTO, p. 09).

No decorrer do final do século XX, enquanto a China aparelhava seu parque industrial e se abria para investimentos diretos estratégicos, o Brasil desenvolvia sua produção agrícola e redescobria a competitividade mundial, conquistando novo espaço no rol de países emergentes com seu papel de liderança no Mercosul e sua moeda forte, o Real. Já no século XXI, com a extensão de acordos diplomáticos formulados na vigência do Governo de Luiz Inácio Lula da Silva (2004-2010), o Brasil pôde diversificar suas parcerias comerciais e abrir espaço antes quase exclusivo dos Estados Unidos. E essa aproximação beneficiou a China.

1.2. O investimento direto chinês no Brasil entre 2000 e 2010: perspectivas de crescente colaboração entre Brasil e China.

Como aponta o estudo realizado pelo Ipea em 2011, a primeira década do século XXI assistiu a uma consolidação do relacionamento estabelecido entre Brasil e China. Vejamos as informações do estudo (ACCIOLY; CINTRA; PINTO, p. 22):

“A evolução das relações comerciais entre Brasil e China, entre 2000 e 2010, tem apresentado crescimento superior a elevação do comércio entre o Brasil e o mundo, gerando o aumento da participação das exportações e importações brasileiras para a China. Entre 2000 e 2010, as exportações do Brasil para a China elevaram-se de US$ 1,1 bilhão – 2% do total das exportações do Brasil – para US$ 30,8 bilhões – 15% do total, ao passo que as importações brasileiras da China cresceram de US$ 1,2 bilhão – 2% do total – para U$ 25,6 bilhões – 14% do total (Gráfico 1 e 2). Ao longo desses períodos, o saldo foi positivo para o Brasil em seis anos.”

Também afirma o estudo que o investimento direto chinês cresceu 66,3% entre 2001 e 2005 e entre 2006 e 2010 (em 2010, o volume de investimento registrou o recorde de 56 bilhões de dólares). Esse capital tem sido levado para os setores de agropecuária, extrativismo mineral e para os setores de indústria petroquímica. A participação chinesa no rol de investimentos diretos estrangeiros, todavia, ainda é pequena: em 2010, justamente no ano de recorde de investimentos, a China ocupou a vigésima posição entre os países que exportam recursos financeiros para aquisição de empresas brasileiras.

Há enorme perspectiva de crescimento da participação chinesa em companhias nacionais. A presença cada vez maior do investimento direto na operação das empresas em território brasileiro evidencia o interesse da China em explorar recursos naturais e industriais do Brasil na consecução de sues objetivos econômicos e políticos. O Brasil, em contrapartida, tem interesse em ampliar sua abertura para o recebimento desse capital, embora com controles inerentes à atividade regulatória desenvolvida pelo Governo. Algumas medidas tomadas pelo Brasil no interesse de regular esse investimento, todavia, têm criado obstáculos para a China.

2. AS FACETAS DO NOVO PROTECIONISMO BRASILEIRO.

A arena internacional se assemelha a um contínuo torneio de pôquer. Tanto quanto cada um dos jogadores procura acumular recursos em dinheiro, diferentes Estados se digladiam para conquistar bens e direitos que lhes assegurem a continuidade na disputa e, principalmente, a dominação por sobre os concorrentes. Essa dominação, nas palavras de Weber (1978, pp. 941-943), pode ou não ser legítima e comumente se origina em interesses econômicos direcionados a objetivos econômicos.

Os Estados utilizam diferentes estratégias para conservar sua posição dominante perante adversários. O estabelecimento de relações diplomáticas, por exemplo, permite a dois ou mais Estados que formem parcerias relevantes em detrimento dos demais. A concessão de incentivos fiscais para o investimento direto, por outro lado, elastece a presença de empresas locais e fomenta a economia nacional e internacional. Cada uma dessas “jogadas” tem o propósito de expandir, aumentar aquela dominação mencionada por Weber.

Há, contudo, uma classe singular de medidas que cuidam não propriamente da ampliação do domínio econômico, mas apenas de sua manutenção. De volta à analogia do pôquer, isso se compara à postura do jogador que se recusa a participar das rodadas (ou de rodadas em que apostem jogadores específicos) e mantém suas fichas propositadamente alheias à circulação do jogo – sua intenção é proteger aquilo que ganhou até o momento, e quando os Estados fazem o mesmo, são tachados de protecionistas. Segundo o jurista e ex-Secretário de Comércio Exterior Welber Barral (2002, p. 14):

“Entende-se protecionismo como a utilização de medidas visando à modificação de um fluxo comercial, geralmente buscando favorecer produtores nacionais. Nesta ótica, o protecionismo se contrapõe à liberalização do fluxo de comércio, cujo fundamento é a eficiência pela concorrência no mercado, capaz de promover o crescimento e o bem-estar econômico.”

É certo que medidas protecionistas como a imposição de barreiras alfandegárias podem ser utilizadas com o propósito de fomentar a indústria nacional – e não se questiona a legitimação popular desses expedientes politicoeconômicos –, mas devemos destacar que o protecionismo não caminha solitário: sua atuação é acompanhada pela liberalização parcial e controlada do fluxo de comércio. O Brasil, por exemplo, diminuiu suas taxas de juros a partir do governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-2003), facilitando a concessão de crédito para as pequenas e grandes empresas. Doutra parte, o Brasil firmou alianças aduaneiras com diferentes países em desenvolvimento, de modo a mitigar a dependência econômica em relação aos Estados Unidos – essa estratégia geraria vantagens para os brasileiros quando da crise financeira de 2008, resistida pelo Brasil e ao menos formalmente superada a partir de 2009 (WILLIAMS, 2011).

Como o jogador de pôquer que amealhou respeitada fortuna em rodadas anteriores, o Brasil de hoje se inclina para um crescimento cauteloso e sustentável. Algumas de suas estratégias para alcançar esse objetivo são eminentemente protecionistas, e é certo que, como outras economias emergentes, o Brasil de 2012 desfruta de posição outrora ocupada apenas pelos Estados Unidos, pelo Japão e por alguns países europeus: se antes os brasileiros se submetiam às determinações aduaneiras dessas nações, hoje conseguem impor diretrizes próprias e respeitadas ao redor do mundo.

Em meio às diferentes medidas econômicas adotadas pelo Brasil em sua ascensão ao posto de “grande potência”, resta identificar aquelas que revelariam traços marcadamente protecionistas. A análise dessas atitudes, constituintes do “novo protecionismo” apontado por Pierre Lellouche, será desenvolvida sob a ótica de investidores estrangeiros – para os fins do presente estudo, os investidores chineses.

2.1. A imposição de barreiras alfandegárias.

Criado para regulamentar a Medida Provisória nº 540/2011, o Decreto nº 7.567/2011 trouxe disposições sobre a redução da alíquota do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) quando da produção de veículos nacionais. Dentre as exigências para a redução, figuram a realização de investimentos em atividades de inovação, de pesquisa e de desenvolvimento tecnológico no Brasil e a transferência de ao menos seis das onze etapas de industrialização de veículos automotores para o território nacional (BRASIL, 2011).

Embora o Decreto nº 7.567/2011 se destine a esclarecer para os contribuintes os requisitos necessários para gozo da minoração de alíquotas do IPI, um de seus artigos – o artigo 10 – trata de uma “alteração percentual” referente ao tributo em questão. Com essa sutileza, o impacto no IPI a ser pago pelas montadoras quando da importação de veículos estrangeiros subiu em até 30% (trinta por cento). Segundo Rocha (2011), o Governo incutiu no Decreto um aumento geral na tributação de IPI e condicionou a minoração ao cumprimento de uma série de exigências estruturais, todas voltadas à nacionalização das indústrias automobilísticas.

Diante da publicação das referidas normas, como era de se esperar, investidores de diferentes países afetados revelaram profunda insatisfação. A China, objeto de nosso estudo, é a nação que mais vende veículos automotores em todo o mundo, com mais de nove milhões de carros vendidos entre janeiro e agosto de 2011 (LEITE, 2011). O anúncio da majoração de IPI forçou a montadora chinesa JAC a suspender a abertura de fábricas em território nacional, sob o argumento de que a medida do Governo brasileiro seria “descontínua, irracional e parcial”. O empresário Sérgio Habib, responsável pela implantação da JAC no Brasil, chegou a afirmar que o cumprimento das exigências feitas pelo Governo demoraria três anos, encarecendo o projeto de abertura das fábricas para muito além dos 600 milhões de dólares já investidos (ZAMBARDA, 2011).

Importa ressaltar, contudo, que o aumento da alíquota do IPI para os veículos importados é apenas mais uma das diversas medidas restritivas e protecionistas criadas pelo Governo brasileiro para estimular a indústria nacional e proteger o mercado interno. Com o impacto dos tributos exigidos para a entrada de iPads no Brasil em 2010 (Imposto sobre Produtos Industralizados, Imposto de Importação, Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços, Contribuição ao Programa de Integração Social e Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social), o preço médio do modelo mais simples para o consumidor foi calculado em R$ 1.650,00 (mil seiscentos e cinquenta reais), quase o dobro daquele praticado nos Estados Unidos (CRUZ; LUPION, 2010).

Doutra parte, o próprio sistema tributário brasileiro afasta os investidores estrangeiros em virtude dos altos custos de compliance e da própria dificuldade de compreensão. Segundo cálculo feito pela Slate em 2011, contadores de uma empresa de médio porte precisam gastar cerca de 2.600 horas de trabalho para preencher e enviar todas as declarações, todos os relatórios e todas as guias referentes ao pagamento dos tributos incidentes sobre a atividade da pessoa jurídica. Essa situação coloca o Brasil no topo dos países de tributação mais burocrática em todo o mundo – a Bielorrússia, que ocupa a segunda colocação, requer apenas uma média de 1.080 horas de trabalho dos contadores das empresas (SINGER-VINE, 2011).

O conjunto dessas medidas pode ter sido o maior motivo para a retração em 25% (vinte e cinco por cento) no investimento direto chinês em 2011 – as novas políticas protecionistas podem levar a China a seguir o Japão e os Estados Unidos em sua cruzada contra o Brasil na Organização Mundial do Comércio (OMC). De acordo com Pearson (2011), as críticas ao Brasil são baseadas no aumento do IPI para veículos importados e na aplicação de medidas antidumping quando da entrada de calçados manufaturados na China.

2.2. As reservas brasileiras quanto à compra de terras por parte de estrangeiros.

A pessoa natural estrangeira, residente no Brasil, só poderá adquirir ou arrendar área superior a 50 (cinquenta) módulos de exploração indefinida, em área contínua ou descontínua, mediante autorização do Congresso Nacional. Da mesma forma, a pessoa jurídica estrangeira (entendida como aquela controlada por uma pessoa jurídica no exterior ou de capital social majoritariamente estrangeiro) só poderá adquirir ou arrendar área superior a 100 (cem) módulos de exploração indefinida, em área contínua ou descontínua, mediante autorização do Congresso Nacional. Estas são duas das limitações impostas pela Instrução Normativa nº 70/2011, do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra), para a aquisição de terras brasileiras por parte de estrangeiros. Sobre as reações de investidores à publicação da norma referida, escreve a edição da revista The Economist (2011):

“A força do novo comportamento protecionista pode ser medida pela disposição do Governo em tolerar insegurança jurídica e danos colaterais. O Governo brasileiro reintroduziu a antiga lei de propriedade de terras, mesmo sabendo que sua estrutura deficiente poderia chegar a impedir o tão necessário fluxo de investimento estrangeiro. Como a lei limita a parte total de cada município que pode passar à propriedade de estrangeiros, muitos cartórios de imóveis estão escolhendo o caminho mais seguro e rejeitando todas as compras por parte de estrangeiros. Kory Melby, um consultor agrícola, acompanha estrangeiros na compra de terras no Brasil. Ele diz que ouviu comentários furiosos de vendedores cujos negócios no país “não valem mais nada”.”

Ainda outras restrições são impostas a estrangeiros para a aquisição de terras no Brasil. Nos termos da Lei nº 5.709/1971, a propriedade precisa de autorização da Secretaria-Executiva do Conselho de Segurança Nacional se for localizada em faixa de fronteira (tendo em vista que as faixas de fronteira são consideradas fundamentais para a defesa nacional, na esteira do artigo 20, § 2º, da Constituição de 1988), precisa ser escriturada com prova de residência em território nacional e pode requerer a autorização prévia da Secretaria-Geral do Conselho de Segurança Nacional (BRASIL, 1971).

O maior incômodo dos investidores estrangeiros com os novos regramentos sobre aquisição de propriedade é decorrente da posição específica do Brasil como um dos maiores pólos de investimento estrangeiro em propriedade imobiliária. Como o país goza de recursos naturais em abundância e está investindo em constantes avanços na infraestrutura urbana e de transportes, a aposta em propriedades locais teria respaldo junto a investidores de diferentes partes do mundo. Essa é a opinião dos analistas do Obelisk Private Investments (2012):

Enquanto o investimento imobiliário cai em muitos países, o interesse estrangeiro nas propriedades Brasileiras nunca foi tão grande. Em 2011, houve recorde de investimento em imóveis brasileiros e analistas esperam mais do mesmo para este ano.

De acordo com a agência de investimentos brasileira ADIT Invest, transações financeiras feitas por estrangeiros em imóveis no Brasil cresceram em 50% no ano de 2011. Os maiores corretores de imóveis do Rio de Janeiro apontam que compras de estrangeiros corresponderam a aproximadamente 30% de seus negócios no ano passado, com o custo médio por propriedade girando em torno de R$ 2 milhões. Corretores de São Paulo corroboram essa informação e dizem que muitos estrangeiros estão comprando imóveis no Brasil com o propósito de investimento.”

A particularidade da oposição chinesa a essas restrições, todavia, remete ao tópico anterior de nosso estudo. Para alcançar a próxima etapa de seu desenvolvimento industrial e tecnológico – de modo a produzir e exportar bens de consumo de alta tecnologia –, a China procura fontes sustentáveis de recursos naturais e matérias-primas nos territórios de outros países. Com as qualidades ambientais do Brasil e a disposição de terras apropriáveis, os chineses viram a oportunidade de assegurar a manutenção dos suprimentos de soja com títulos de propriedade imobiliária em território brasileiro.

Em razão da ofensiva adotada pelo Governo brasileiro, a nova estratégia dos chineses tem sido o oferecimento de subsídios para agricultores brasileiros, de forma a estabelecer uma relação direta entre produtores nacionais e indústrias chinesas. Segundo a BBC Brasil (2011), a situação tem afligido as autoridades brasileiras, que estão temerosas quanto à formação de um vínculo de dependência com o investimento chinês para os próximos anos. Por esse motivo, afirma-se que o próximo passo das políticas protecionistas do Brasil será a regulação sobre os subsídios recebidos pelos agricultores, possivelmente graças a um agigantamento providencial do sistema tributário nacional.

2.3. As medidas contrárias à supervalorização do Real perante o Dólar.

O drama da supervalorização de qualquer moeda perante o Dólar tem fundamentos razoáveis: a produção interna de determinada nação, que com seus parques industriais procura se sustentar sobre os próprios pés, não consegue competir com produtos estrangeiros que têm preços semelhantes, tendo em vista a grave diferença em qualidade, durabilidade e apelo aos consumidores. O Brasil, nas palavras da Presidenta Dilma Rousseff, é prejudicado com a “competição desleal” das empresas estrangeiras, possibilitada pela supervalorização do Real e pelo aumento do poder aquisitivo dos brasileiros em relação aos preços praticados no exterior (ESTADO DE MINAS, 2012).

Uma das ferramentas de que o Brasil dispõe para controlar a valorização do Real é a taxa de juros. Como os investidores americanos e europeus gozam de taxas mais razoáveis para empréstimos em seus países de origem, a possibilidade de lucrar com a concessão de empréstimos em território nacional causa preocupações para o Governo brasileiro. Com a diminuição da taxa de juros, o Brasil aumenta a quantidade de empréstimos, mas diminui a tendência de arbitramento por parte de investidores ao redor do mundo.

Outra possibilidade envolve o aumento da alíquota do Imposto sobre Operações Financeiras (IOF), justamente com o objetivo de impedir a fuga do Real para o exterior e tentar conter a supervalorização perante o Dólar. A medida, contudo, é uma das diferentes armas que o Governo brasileiro tem para controlar esse fluxo de capital. Esse é o aviso do Ministro da Fazenda, Guido Mantega (2011), sobre as estratégias que podem ser empregadas pelo Brasil no combate ao crescimento do Real: “Do ponto de vista cambial, temos várias medidas que podemos tomar além do IOF. Nós podemos administrar ingressos de capitais que possam vir causar movimento cambial especulativo.”

O maior problema para investidores chineses – e agora tratamos especificamente daqueles investidores que vêem no Brasil a próxima grande potência mundial, e querem capitalizar em cima do sucesso brasileiro – está não necessariamente em o Brasil reduzir as taxas de juros, mas em ameaçar o aumento de taxas antidumping para a entrada em território nacional de capital estrangeiro advindo de regimes econômicos artificiais. Explica-se: como a China mantém sua moeda, o Renminbi (RMB), artificialmente desvalorizada perante as demais, consegue entrar em território nacional com valor baixo e, portanto, com condições de superar o equivalente brasileiro. Vejamos a explicação de Staiger e Sykes (2008, pp. 05/06).

“Apesar da enorme e crescente presença da China no comércio mundial, o RMB não flutua. A moeda foi fixada, de 1994 até a metade de 2005, em um valor constante de 8.28 ao dólar. Em resposta à pressão para reavaliação para cima da própria moeda, a China mudou em 2005 para uma política que parecia fixar o RMB a um grupo de moedas principais. Graças a essa política, o RMB se apreciou em 6,7% contra o dólar em Junho de 2007 – com a recente queda no dólar, o balanço RMB/dólar ficou em aproximadamente 6,94. No msmo período, entretanto, o RMB foi depreciado perante o Euro, caindo de 10,06 em Junho de 2005 para 10,79 em Junho de 2008.

Durante este período, a China interveio ativamente em mercados de câmbio estrangeiros para impedir o RMB de se apreciar mais rápido, vendendo RMB e comprando outras moedas (principalmente dólares). Como resultado dessa medida, suas reservas de câmbio estrangeiro cresceram de 403 bilhões de dólares ao final de 2003 para mais de 1,5 trilhão de dólares ao final de 2007. Relatórios do começo de 2008 sugerem que as reservas tenham chegado ao patamar de 1,7 trilhão de dólares até Março”.

Embora a atitude da China seja questionável do ponto de vista da competitividade de produtos estrangeiros no cenário internacional, não poderia o Brasil lançar mão de taxas antidumping para controlar a entrada dos produtos chineses em território nacional – ao contrário da economia americana, o Brasil passa por um período de imensa necessidade de investimento estrangeiro. Algumas circunstâncias peculiares do Brasil na segunda década dos século XXI tornam o país mais atraente para investidores, e a recíproca é verdadeira. A iniciativa de procurar a OMC para sobretaxar os produtos chineses, todavia, pode gerar um impasse nas relações entre Brasil e China nos próximos anos.

3. ALTERNATIVAS AO “NOVO PROTECIONISMO BRASILEIRO” E SEUS BENEFÍCIOS PARA O INVESTIMENTO DIRETO CHINÊS.

Investimento Estrangeiro Direto (IED ou FDI, na sigla em inglês) é modalidade específica de aporte de capital em empreendimentos nacionais. A quinta edição do Balance Payments Manual do Fundo Monetário Internacional (FMI, ou IMF na sigla em inglês) traz um conceito para o IED (CARDILLO; MONTANJEES; MOTALA; PATTERSON, 2004). Vejamos:

“O IED é uma categoria de investimento internacional que reflete o objetivo do residente de uma economia (o investidor direto) em obter uma posição relevante em uma empresa residente em outra economia (a empresa diretamente investida). A posição relevante implica a existência de um relacionamento de longo prazo entre o investidor direto e  empresa diretamente investida, e uma influência significativa do investidor na direção da empresa. Uma relação de investimento direto é estabelecida quando o investidor direto adquire 10% (dez por cento) ou mais das ações ordinárias ou daquelas com poder de voto em uma empresa estrangeira”.

Como visto anteriormente, o investimento direto chinês traz benefícios para o Brasil pré-Copa e pré-Olimpíada: a detenção de parcela significativa do capital social de companhias brasileiras por parte dos chineses (com especial destaque para a isenção de Imposto de Renda sobre os dividendos pagos) traz incentivos para o desenvolvimento tecnológico e de infraestrutura dos projetos de crescimento urbano no país.

Todavia, graças a alguns empecilhos de ordem política, cunhados pelo Ministro francês Pierre Lellouche (e por outras autoridades estrangeiras) como retratos de um “novo protecionismo brasileiro”, investidores chineses têm sido mais cautelosos em injetar recursos no país. Essa cautela pode prejudicar o Brasil em sua ascensão como potência mundial e industrial no século XXI, dadas as ineficiências dos empreendimentos brasileiros e a necessidade de modernização do transporte e da construção civil nas grandes cidades.

Com o objetivo de ampliar os investimentos chineses no Brasil e construir um modelo aberto de controle para o fluxo de capital vindo da China, devemos considerar a aplicação de soluções aos impasses causados pelas medidas do tópico anterior: a imposição de barreiras alfandegárias, as reservas brasileiras quanto à compra de terras por parte de estrangeiros e a implementação de medidas econômicas contrárias à supervalorização do Real perante o Dólar podem ser substituídas por alternativas viáveis para os investidores e para o Governo brasileiro. A seguir, algumas das propostas lançadas por nosso estudo.

3.1. Simplificação do sistema tributário nacional e concessão de incentivos à produtividade da indústria brasileira.

Numa declaração do início de 2010, Steve Jobs teria dito que o Brasil tinha um sistema tributário “maluco” e que as barreiras à entrada de empresas de tecnologia no país impediam qualquer projeto de instalação de uma Apple Store em território nacional (2010). Parte dos problemas da tributação brasileira incluem a estrutura complexa e descentralizada de regulação do Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), a incidência multifacetada de impostos e contribuições sobre a renda das empresas e os encargos fiscais para a entrada de bens de consumo no país.

O último dos problemas é mais abrangente que o aumento específico do IPI sobre os veículos importados. A solução, contudo, atende tanto às hipóteses de aumento do IPI quanto às próprias situações de imposição de taxas antidumping e outras sanções fiscais a produtos estrangeiros: basta incentivar a produtividade da indústria nacional por meio de redução de outros tributos, como as contribuições sociais incidentes sobre a folha de salários, o Imposto sobre a Renda e a Contribuição Social sobre o Lucro Líquido. Em vez de tentar aumentar artificialmente os custos dos produtos importados para o consumidor, por que não investir na indústria nacional e permitir ao empresariado que disponha de fluxo de caixa suficiente para arcar com projetos de inovação, desenvolvimento tecnológico de seus produtos e otimização do custo para o consumidor final? Seria uma solução mais palatável.

Para resolver o problema da multifacetada tributação sobre a renda das pessoas jurídicas no Brasil, que afeta tanto empresas nacionais quanto internacionais, teríamos de suprimir alguns tributos da arcada legislativa brasileira. Atualmente, o Imposto de Renda das Pessoas Jurídicas (IRPJ), a Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL), a Contribuição ao Programa de Integração Social (PIS), a Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) e, eventualmente, a Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (Cide) e a própria Contribuição ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) incidem sobre diferentes manifestações da renda anual auferida pela pessoa jurídica. Essa pluralidade de tributos assusta não apenas as empresas locais, mas também as estrangeiras: são diferentes alíquotas, diferentes bases de cálculo e um comprometimento financeiro considerável para a atividade econômica desenvolvida.

Para diminuir não apenas a carga tributária sobre a renda, mas também o custo de compliance envolvido no aparelhamento contábil e jurídico das empresas-contribuintes, torna-se necessária a supressão das contribuições sobre a receita ou o faturamento e sobre o lucro líquido, de modo a concentrar no Imposto de Renda das Pessoas Jurídicas todas as exigências fiscais – substanciais e acessórias – referentes à renda anual auferida. As eventuais consequências financeiras dessa supressão para o Estado brasileiro poderiam ser solucionadas com o redirecionamento dos fundos do Imposto de Renda para atender a finalidades específicas (talvez com modificação de sua natureza jurídica para se tornar uma Contribuição isolada sobre a renda).

Mas o mais cruel opositor do investimento estrangeiro no Brasil, para muito além do encargo pesado sobre a renda, é o ICMS. Sendo de competência dos estados da Federação, o ICMS comporta 26 regramentos legislativos diferentes, e algumas vezes estes regramentos entram em conflito – muitas vezes resolvido apenas na última instância do Poder Judiciário, o Supremo Tribunal Federal. De acordo com o sócio da área de Tributação Internacional da Ernst & Young Terco no Brasil, Marcelo Lira, essa complexidade leva empresas estrangeiras a se instalar em países como Chile, Colômbia e Peru, que têm tributação mais “enxuta e favorecida” (2011). Como as empresas acabam criando “centros de serviços” nesses países, eventuais investimentos agregados – tão importantes para as nações receptoras dessas empresas – acabam sendo perdidos pelo Brasil.

Nesse sentido, a melhor estratégia para descomplicar o ICMS seria revogar alguns dispositivos da Constituição Federal de 1988 (notadamente o artigo 155, § 2º, inciso I), revogar a Lei Complementar nº 87/1996 (que traz regramentos específicos sobre o referido imposto) e instituir o Imposto sobre Valor Agregado, um tributo federal e incidente apenas sobre o valor agregado em cada etapa de produção. A atitude desagradaria sobremodo os estados da Federação, mas simplificaria o tributo em benefício das empresas (tanto em relação ao seu cálculo, quanto em relação a seu regime de apuração).

Esta última medida já vem sendo estudada pelo Governo brasileiro, mas é necessário que seja acompanhada de um escalonamento de alíquotas a serem pagas pelos contribuintes e, principalmente, de um formato de fiscalização e de apuração que seja menos oneroso para as empresas. Com essa medida, a expectativa de simplificar o sistema de tributação sobre comércio de mercadorias promete atrair o investimento estrangeiro (antes refugiado em países de tributação mais favorecida), em particular o chinês.

3.2. Diminuição das reservas brasileiras à compra de terras por parte de investidores estrangeiros.

O receio do Governo brasileiro em permitir a aquisição de propriedade territorial por parte de investidores chineses reside em uma eventual desapropriação por motivo de interesse público, em cumprimento às normas constitucionais. O problema está nos laços dos investidores chineses – e das próprias empresas públicas chinesas – com o Governo chinês. A retirada dessas terras da propriedade dos investidores, eventualmente perpetrada pelo Poder Público brasileiro, poderia redundar em uma desapropriação diretamente ofensiva ao Governo da China. Nesse sentido, as reservas à compra de terras são legítimas.

No entanto, algumas das exigências previstas na Instrução Normativa nº 70/2011 prejudicam os interesses dos investidores estrangeiros – destacadamente, e para fins do nosso estudo, os chineses. Com as limitações territoriais (para pessoas físicas e jurídicas) e com as exigências de registro e aprovação por parte de órgãos administrativos e do próprio Congresso Nacional, a compra de terrenos para implantação de empresas chinesas de grande porte fica completamente inviável.

Para modificar esse cenário, sugere-se a supressão de algumas disposições introduzidas no Ordenamento Jurídico brasileiro pela norma administrativa do Incra, a exemplo daquela que determina que as pessoas naturais estrangeiras tenham residência permanente no Brasil (artigo 3º, inciso III) e de outra que limita a aquisição de terras por pessoas da mesma nacionalidade em 10% da superfície territorial do município em questão (artigo 7º, § 1º).

Em qualquer situação, contudo, o ingresso de pessoas naturais ou jurídicas estrangeiras no Brasil para compra de propriedades territoriais urbanas ou rurais será melhor enfrentado pelas autoridades públicas com o diálogo diplomático com a China. A alegação não é demagógica: como visto no início deste estudo, o Brasil e a China desenvolvem acordos politicoeconômicos relevantes desde 1978, quando a China deu início ao processo de abertura comercial para o exterior. Nesses termos, e com o fito de colaborar para o sucesso conjunto de ambas as nações, os agentes diplomáticos brasileiros têm a missão de acordar com a China uma estrutura de apropriação de terrenos no Brasil que corresponda, por outro lado, à redução das importações vindas da China – com a respectiva manutenção das exportações saídas do Brasil para os chineses. Esse expediente seria mais razoável para as relações entre o Governo brasileiro e os investidores daquele país.

3.3. A redução de medidas controladoras da valorização do Real perante o Dólar.

As ponderações mencionadas no tópico referente às soluções para a tributação exagerada e confusa no Brasil se repetem, ao menos em parte, nessa proposta de redução de medidas controladoras da valorização do Real perante o Dólar. Tratamos aqui de medidas como o aumento de alíquotas do IOF e modulação da taxa de juros, com vistas a prejudicar as eventuais estratégias de arbitramento usadas por investidores estrangeiros – como mencionado pelo Ministro da Fazenda, Guido Mantega, estes são dois exemplos de uma “infinidade” de medidas possíveis.

A raiz de todas as soluções propostas é bastante simples: concessão de incentivos para aumentar a produtividade e a qualidade no setor industrial brasileiro. A justificativa oferecida pelas autoridades do Poder Executivo para o reajuste da taxa de juros, bem como para a imposição de determinadas barreiras tarifárias e exigências especiais para investidores estrangeiros reside na “defesa da indústria nacional”. O fundamento, respeitado perante a população brasileira como relevante para o desenvolvimento do Brasil, precisa de melhor interpretação: precisamos tratar dos males que afligem os empresários em território nacional, não apenas dos sintomas da alta tributação e da baixa infraestrutura. Daí a necessidade de o Governo brasileiro instituir programas de apoio às pequenas e médias empresas com resultados comprovados em todo o Brasil.

Com a implantação dessas iniciativas por parte do Poder Público, medidas protecionistas perderiam efeito. Um exemplo é o aumento das alíquotas do IOF, que seria desnecessário em virtude da paridade cada vez maior das empresas brasileiras com suas concorrentes em outros países do mundo. Quanto maior for o cuidado do Governo com a saúde do empresariado nacional, em forma de incentivos, concessão de isenções e desburocratização fiscal, menor o medo de “competição desleal” por parte das moedas estrangeiras e menor a tendência dos brasileiros de levar seu dinheiro para o exterior. As transnacionais estarão em território nacional, vendendo seus produtos com tributação reduzida e ajudando a desenvolver a economia brasileira – a comodidade do menor preço será substituída paulatinamente pela satisfação dos consumidores com os benefícios de comprar e vender no Brasil. É o cenário que esperamos ver numa eventual modificação das políticas cambiárias e regulatórias comandadas pelo Governo brasileiro, numa tendência de receber o investimento estrangeiro e regular sua atuação (em vez de tolher seu recebimento em princípio).

CONCLUSÃO

Como visto, o “novo protecionismo brasileiro” se revela para investidores estrangeiros em diversas medidas politicoeconômicas. Para os chineses, que acompanham o Brasil em seu franco desenvolvimento, as eventuais restrições criadas pelas autoridades brasileiras para abertura de indústria e comércio causam retração e fuga de capital. No entanto, o momento vivido pelo Brasil em sua escalada para a Copa do Mundo e para as Olimpíadas pede investimentos relevantes em infraestrutura e transportes, dentre outras áreas. Para ajudar, a China está disposta a injetar capital no Brasil e apostar em seu sucesso.

O investimento chinês poderia contribuir para o fortalecimento do setor industrial brasileiro, mas a principal vantagem desse aporte de capital é o vínculo econômico que une as duas nações em seus desafios para o século XXI. Como o Brasil é hoje o emergente que mais dispõe de recursos naturais e a China tem necessidade desses recursos para prosseguir com seu desenvolvimento organizado, a relação entre ambos tem condições de prosperar – os entraves deverão ser mitigados de acordo com a adoção de políticas de fomento à indústria local e em conformidade com as alianças entre Brasil e China que forem formadas no decorrer dos próximos anos.

Para se livrar da alcunha de protecionista, portanto, o Brasil precisa redirecionar suas atenções para as deficiências estruturais em sua indústria e em sua infraestrutura urbana. Quando ameaça o capital estrangeiro ou cria restrições políticas para o comércio internacional, o Brasil afugenta os investidores chineses justamente no momento em que mais precisa de seu incentivo e de sua tecnologia. Em 2012, o Governo brasileiro tem a missão de estimular o empreendedorismo local, permitindo a sobrevivência e a competitividade ante concorrentes estrangeiros através, principalmente, da minoração tributária e das isenções fiscais.

Doutra parte, a redução de reservas à aquisição de terras por parte de investidores estrangeiros requer modificações – possivelmente sujeitando a aquisição ao estabelecimento de acordo internacional com o país de origem, no qual se firmarão limites recíprocos de compra de terras e ocupação do solo. Sob um regime de concessão administrativa e em cumprimento a requisitos anuais e sustentáveis de produtividade, o Brasil poderia contar com um aliado importante na China se permitisse a aquisição de propriedades territoriais maiores que 100 módulos (nos termos da Instrução Normativa nº 70/2011, do Incra) sem necessidade de permissão por parte do Congresso Nacional. Seria o caminho para uma parceria duradoura.

 

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Informações Sobre o Autor

Lucas de Lima Carvalho

Advogado. Bacharel em Direito (Universidade Federal do Ceará, 2008) e Especialista em Direito Tributário (Fundação Getúlio Vargas, 2010). Membro pesquisador do Grupo de Estudos Tributários do Programa de Pós-Graduação em Ordem Jurídica Constitucional da Universidade Federal do Ceará. Membro da Comissão de Estudos Tributários da Ordem dos Advogados do Brasil – Seccional do Estado do Ceará.

 
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Informações Bibliográficas

 

CARVALHO, Lucas de Lima. O novo protecionismo brasileiro e a ameaça ao investimento direto da China. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, XV, n. 104, set 2012. Disponível em: <http://www.ambito-juridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=12189>. Acesso em mar 2019.


 

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CARVALHO, Lucas de Lima. O novo protecionismo brasileiro e a ameaça ao investimento direto da China. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, XV, n. 104, set 2012. Disponível em: <http://www.ambito-juridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=12189>. Acesso em mar 2019.