A importância da extrafiscalidade dos impostos e da redução do IPI na economia brasileira

Resumo:O WelfareState foi o precursor dos ideais de que o Estado é o agente responsável pela democracia social visto que é através do poder governamental que resultam todos os outros processos reguladores da sociedade.Os princípios da legalidade e da supremacia do interesse público são norteadores do ordenamento jurídico brasileiro e objetivam respectivamente assegurar a obediência da sociedade aos dispositivos legais e permitir que o Estado priorize a coletividade podendo exigir para tal fim o sacrifício de recursos patrimoniais de particulares.A extrafiscalidade está presente há muito tempo no âmbito do direito tributário e a cada dia se torna mais presente no ordenamento jurídico brasileiro. Pode-se citar como exemplo da utilização das normas tributárias que almejam realizar fins que não se restringem apenas à captação de recursos financeiros para o Estado mas que também estão na esfera do poder de regulação da atividade econômica pelo Estado: o IPI as imunidades as isenções dentre outros.Diante do crescimento econômico mundial e da necessidade constante do equilíbrio da balança comercial tornou-se necessário que o Estado buscasse outras formas de concretizar os seus objetivos. Uma delas foi justamente a utilização dos tributos como fins extrafiscais.O presente artigo visa analisar com maior profundidade a extrafiscalidade dos tributos na economia brasileira com ênfase no IPI e na redução da alíquota deste para regular a economia brasileira..

Sumário:1. Introdução. 2. Breves considerações sobre o welfarestate. 3. Princípios da legalidade e da supremacia do interesse público. 3.1 Princípio da legalidade. 3.2 Princípio da supremacia do interesse público. 4. A receita derivada. 5. A extrafiscalidade. 6. Breves considerações sobre o IPI. 7. A redução da alíquota do IPI a fim de equilibrar a economia brasileira. 8. Conclusão.

1. Introdução

O WelfareState foi o precursor dos ideais de que o Estado é o agente responsável pela democracia social, visto que é através do poder governamental que resultam todos os outros processos reguladores da sociedade.

Os princípios da legalidade e da supremacia do interesse público são norteadores do ordenamento jurídico brasileiro e objetivam, respectivamente, assegurar a obediência da sociedade aos dispositivos legais e permitir que o Estado priorize a coletividade, podendo exigir para tal fim o sacrifício de recursos patrimoniais de particulares.

A extrafiscalidade está presente há muito tempo no âmbito do direito tributário e a cada dia se torna mais presente no ordenamento jurídico brasileiro. Pode-se citar como exemplo da utilização das normas tributárias que almejam realizar fins que não se restringem apenas à captação de recursos financeiros para o Estado, mas que também estão na esfera do poder de regulação da atividade econômica pelo Estado: o IPI, as imunidades, as isenções, dentre outros.

Diante do crescimento econômico mundial e da necessidade constante do equilíbrio da balança comercial, tornou-se necessário que o Estado buscasse outras formas de concretizar os seus objetivos. Uma delas foi justamente a utilização dos tributos como fins extrafiscais.

O presente artigo visa analisar com maior profundidade a extrafiscalidade dos tributos na economia brasileira, com ênfase no IPI e na redução da alíquota deste para regular a economia brasileira.

2. Breves considerações sobre o “welfare state”

O WelfareState, também conhecido como Estado do bem-estar social, consiste numa visão clássica sobre o Estado. Consoante os ensinamentos de Hélio Jaguaribe[1]apud Alcindo Gonçalves[2], “O Welfare State, Estado Assistencialista, ou do bem-estar social, é uma construção europeia desenvolvida especialmente após a 2a Guerra Mundial, representando “uma tentativa explícita ou implícita de implantar as ideias de democracia social””.

Fábio Guedes Gomes[3] menciona em seu artigo “Conflito social e Welfare State: Estado e desenvolvimento social no Brasil” que essa visão clássica do Estado pode ser compreendida como

“Um conjunto de serviços e benefícios sociais de alcance universal promovidos pelo Estado com a finalidade de garantir uma certa “harmonia” entre o avanço das forças de mercado e uma relativa estabilidade social, suprindo a sociedade de benefícios sociais que significam segurança aos indivíduos para manterem um mínimo de base material e níveis de padrão de vida, que possam enfrentar os efeitos deletérios de uma estrutura de produção capitalista desenvolvida e excludente”. (grifo nosso)

Esping Andersen[4]traz que a Welfare State “envolve responsabilidade estatal no sentido de garantir o bem-estar dos cidadãos”. É esse o pensamento aplicado no estudo das políticas públicas, no qual o Estado é o responsável por reunir o aparato que dispõe para proporcionar a sociedade o bem-estar social e condições dignas e justas de sobrevivência.

Ante o exposto, percebe-se que o WelfareState foi o precursor dos ideais de que o Estado é o agente responsável pela democracia social, visto que é através do poder governamental que resultam todos os outros processos reguladores da sociedade, que proporcionam a efetivação dos direitossociais conferidos na Constituição Federativa da República Brasileira de 1988.

3. Princípios da legalidade e da supremacia do interesse público

3.1. Princípio da legalidade

O Estado de Direito, desde suas origens históricas, evolve associado ao princípiodalegalidade, ao primado da lei, idealmente concebida como expressão da vontade geral institucionalizada. (BARROSO, 2004)

O princípio da legalidade, um preceito multifuncional, cujo núcleo essencial se espraia e se especifica no âmbito do ordenamento jurídico, está disposto no art. 5o, II, da CRFB/88 e reza que “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude da lei”. (BRANCO, COELHO, MENDES, 2009)

Trata-se do princípio maior do nosso sistema legal, que, como o sistema que é, tem vários princípios norteadores, os quais atingem tanto a aplicação do Direito como a sua elaboração. (SILVA, 2010)

O princípio da legalidade implica subordinação completa do administrador à lei. Todos os agentes públicos, desde o que lhe ocupe a cúspide até o mais modesto deles, devem ser instrumentos de fiel e dócil realização das finalidades normativas. (MELLO, 2004)

Pontes de Miranda traz que o princípio da legalidade traduz a ideia de "o povo tributando a si mesmo".

Para Roque Antonio Carraza, a lei, “expressão da vontade geral” (Carré de Malberg), é o ato normativo primário por excelência, uma vez que obedecidos apenas os ditames constitucionais, inova inauguralmente a ordem jurídica.

O princípio da legalidade (Art. 150, I, da CF/88 c/c o art. 97 do CTN) traz que os entes tributantes (União, Estados, Municípios e o Distrito Federal) só poderão criar ou aumentar um tributo por meio de lei, conforme transcrição da CRFB que segue:

“Art. 150 da CF/88: Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, aos Municípios e ao DF:

I. Exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça

Art. 97 do CTN: Somente a lei pode estabelecer:

I.  A instituição de tributos, ou a sua extinção.”

Em regra, a lei apta a instituir tributos é a lei ordinária. Destarte, há casos de tributos federais que obedecem ao princípio da legalidade, mas devem ser criados por lei complementar. Exemplo disso é a possibilidade de majoração ou redução de alíquotas pelo poder executivo do IPI, dada a sua característica extrafiscal e função regulatória.

Assim, conceitua-se o princípio constitucional da legalidade como sendo de fundamental importância para o direito tributário, posto que se trata de um dos norteadores do ordenamento jurídico brasileiro, que tem como escopo assegurar a obediência da sociedade aos dispositivos legais.

3.2. Princípio da supremacia do interesse público

As atividades administrativas são desenvolvidas pelo Estado para benefício da coletividade. Mesmo quando age em vista de algum interesse estatal imediato, o fim último de sua atuação deve ser voltado para o interesse público. E, se, como visto, não estiver presente este objetivo, a atuação estará inquinada de desvio de finalidade. (FILHO, 2006)[5]

O princípio da supremacia do interesse público é característico do regime de direito público e é um dos pilares do regime jurídico-administrativo. Ao existir conflito entre o interesse público e o particular, deverá prevalecer o primeiro, desde que respeitadas às garantias individuais e os direitos assegurados na CRFB/88.

O princípio aqui analisado permite a criação dos tributos com fins eminentemente fiscais. Ele enfatiza a superioridade do interesse público em detrimento do privado a fim de que se tenha uma ordem social.

Celso Antônio Bandeira de Mello trouxe em sua obra que a supremacia do interesse público “Proclama a superioridade do interesse da coletividade, firmando a prevalência dele sobra a do particular, como condição, até mesmo, de sobrevivência e asseguramento deste último”.

Nesse sentido, Marcus de Freitas Gouvêa (2006, p.43) menciona que a extrafiscalidade é característica “Decorrente da supremacia do interesse público, que fundamenta juridicamente, a tributação com fins diversos do puramente arrecadatório”.

Por meio dos conceitos acima expostos, nota-se que não é o indivíduo em si o destinatário da atividade estatal, mas sim o grupo social como um todo. Dessa forma, o princípio da supremacia do interesse público sobre o privado permite que o Estado, na busca de realização de seus fins e autorizado pelo interesse da coletividade, exija o sacrifício de recursos patrimoniais do indivíduo.

4. A receita derivada

A priori, é importante se falar um pouco da receita derivada, que é aquela proveniente da economia privada, composta de Tributos, Ingressos Parafiscais, Ingressos Extrafiscais e Multas.

O tributo é o mais importante recurso da receita derivada do Estado e possui como espécies: os impostos, as taxas, as contribuições de melhoria, as contribuições especiais e o empréstimo compulsório.

Consoante Hugo de Brito Machado

“O objetivo do tributo sempre foi o de carrear recursos financeiros para o Estado. No mundo moderno, todavia, o tributo é largamente utilizado com o objetivo de interferir na economia privada, estimulando atividades, setores econômicos ou regiões, desestimulando o consumo de certos bens e produzindo finalmente os efeitos mais diversos na economia. A esta função moderna do tributo se denomina função extrafiscal.”

     A parafiscalidade consiste na destinação dos recursos ao parafisco, isto é, aos órgãos que, não pertencendo ao núcleo da administração do Estado, são paraestatais, incumbidos de prestar serviços paralelos através de receitas paraorçamentárias. Podemos citar como exemplos de contribuições de categorias profissionais e econômicas que foram incorporadas ao Sistema Tributário o SESC, SENAI e o SENAC.

     As receitas de multas e penalidades, fiscais ou não, também compõem a receita pública derivada.

Por fim, temos os ingressos extrafiscais, que serão analisados de forma detalhada no presente artigo.

5. A extrafiscalidade

Diferentemente da imposição tradicional (tributação fiscal), que visa exclusivamente à arrecadação de recursos financeiros (fiscais) para promover o custeio dos serviços públicos, a tributação extrafiscal é aquela que almeja fins diversos da captação de recursos para o erário, com nítido caráter de interferência no domínio econômico. Nesse diapasão, se inserem como objetivos da extrafiscalidade: a distribuição de renda e terra, a defesa da economia nacional, a orientação dos investimentos para setores produtivos ou mais adequados ao interesse público, a promoção do desenvolvimento regional ou setorial e principalmente, a implementação de políticas públicas.

Geraldo Ataliba[6] ensina que “Consiste a extrafiscalidade no uso de instrumentos tributários para obtenção de finalidades não arrecadatórias, mas estimulantes, indutoras ou coibidoras de comportamentos, tendo em vista outros fins, a realização de outros valores constitucionalmente consagrados”. 

Ricardo Lobo Torres[7] defende que

“A extrafiscalidade, como forma de intervenção estatal na economia, apresenta uma dupla configuração: de um lado, a extrafiscalidade se deixa absorver pela fiscalidade, constituindo a dimensão finalista do tributo; de outro, permanece como categoria autônoma de ingressos públicos, a gerar prestações não tributárias.”

A utilização do imposto com caráter de extrafiscalidade é amplamente aceita pela doutrina. Hely Lopes Meirelles[8] menciona em sua obra que

“A extrafiscalidade é a utilização do tributo como meio de fomento ou de desestímulo a atividades reputadas convenientes ou inconvenientes à comunidade. É o ato de polícia fiscal, isto é, de ação de governo para o atingimento de fins sociais através da maior ou menor imposição tributária.

Modernamente, os tributos são usados como instrumento auxiliar do poder regulatório do Estado sobre a propriedade particular e as atividades privadas que tenham implicações com o bem-estar social. Até mesmo o direito norte-americano, tão cioso das liberdades individuais, admite essa função extrafiscal dos tributos, para o incentivo ou repressão da conduta particular”. (grifo nosso)

A extrafiscalidade pode se constituir na dimensão finalista do tributo, ou em categoria autônoma de ingressos públicos. No Brasil, as prestações extrafiscais, como categorias autônomas, desapareceram com a Emenda Constitucional n. 01/69.

     Nesse diapasão, a extrafiscalidade, diluída na fiscalidade, é aplicada como forma de política econômica, destinando-se, por exemplo, ao desestivos a saúde (álcool e fumo) com a alta tributação de ICMS e IPI (seletividade em função da essencialidade do produto). A extrafiscalidade encontra-se adstrita ao interesse público. Conforme Hely Lopes Meirelles, “são as aspirações ou vantagens licitamente almejadas por toda a comunidade administrativa, ou parte expressiva de seus membros”.

     É importante atentar para o fato de que os efeitos extrafiscais da norma tributária utilizam-se do instrumento financeiro para a provocação de certos resultados econômico-sociais, como por exemplo, estimular a compra de determinado produto, como é o caso dos carros no Brasil, que tiveram recentemente a redução do IPI a fim de incrementar as vendas do setor automobilístico, protegendo, desta forma, a indústria nacional da crise econômica deflagrada em 2008 nos Estados Unidos com a quebra de vários bancos, ao mesmo tempo que promoveu o desenvolvimento econômico brasileiro.

     A finalidade extrafiscal da norma tributária constitui-se na aplicação de um modelo jurídico-tributário para a consecução de objetivos que prevalecem sobre os fins meramente arrecadatórios de recursos financeiros para o Estado. Desta forma, o valor finalístico que o legislador coloca na lei tributária deve atender às necessidades na condução da economia ou correção de situações sociais indesejadas ou mesmo a possibilidade de fomento a certas atividades ou ramo de atividades.

Conforme Bruno Cardoso Bandeira de Mello, através de alterações determinadas pela necessidade política, pode-se incentivar ou desestimular determinada conduta, ao mesmo passo que também se pode restringir ou induzir determinado comportamento dos consumidores ou combater a ingerência do capital estrangeiro, muitas vezes prejudicial aos interesses das empresas nacionais.

     Percebe-se, portanto, que o legislador, ao prever determinados impostos, abandonou um pouco a questão arrecadatória, e preocupou-se em ter em mãos um instrumento útil, que fosse capaz de direcionar a economia nos rumos determinados pelos dirigentes estatais.

6. Breves considerações sobre o IPI

O art. 153, IV da CRFB de 1988 estabelece ser de competência da União à instituição do IPI, observados os critérios da lei 4.502/64 e do decreto 4.542 de 2002, que aprovou a tabela de incidência do IPI, mais conhecida como TIPI, que estabelece as alíquotas aplicadas a cada produto.

A União, na forma do art. 153, IV da CF, poderá instituir:

“IV- Imposto sobre produtos industrializado.”

 Eduardo Sabbag traz em sua obra que (pág. 1122, 2012)

“O IPI é imposto real, recaindo sobre uma determinada categoria de bens, ou seja, produtos da indústria. É gravame federal de forte interesse fiscal, uma vez que representa importante incremento no orçamento do Fisco. Paralelamente a essa importante função arrecadatória, que lhe é ínsita, perfaz relevante função regulatória de mercado, uma vez que vem onerar mais gravosamente artigos supérfluos e nocivos à saúde, tal mecanismo de regulação se manifesta na busca da essencialidade do produto, variando a exação na razão inversa da necessidade do bem.”

Kiyoshi Harada enfatiza que

“A tendência do IPI é restringir-se à tributação de produtos considerados suntuários ou de luxo, como o que o imposto passará, efetivamente, a ter caráter seletivo, contribuindo para a consecução da justiça social, já que indiscutível sua natureza de imposto de consumo.”

     Ao referido imposto real, conforme disposto no parágrafo terceiro do artigo 153 da CRFB, aplica-se o caráter da não cumulatividade e da seletividade, em razão da essencialidade do produto.

7. A redução da alíquota do ipi a fim de equilibrar a economia brasileira

Com o avanço da tecnologia e o desenvolvimento da humanidade, a economia mundial está toda interligada e as crises podem ser rapidamente dissipadas e afetar a todos os países dela dependentes em tempo mínimo.

A fim de amenizar as crises, os governos vêm adotando políticas intervencionistas em casos extremos ao longo da história. Exemplos desse tipo de intervenção foram os realizados pelos presidentes norte-americanos Franklin Delano Roosevelt e John Maynard Keynes, com o intuito de combater a famosa crise de 1929.

Com a análise do contexto histórico mundial, percebe-se que a crise financeira de 2008 – que viera atingir o Brasil e deflagrar a redução da alíquota do IPI- começou nos Estados Unidos como uma crise no pagamento das hipotecas. Vários bancos tiveram perdas bilionárias e alguns vieram a quebrar. No Brasil, a crise não afetou diretamente os bancos, todavia, atingiu vários setores devido a forte contração de crédito.

É imperiosa a observância à realidade nacional no tocante à adoção de políticas públicas que obtiveram sucesso no exterior. O fomento à aquisição de produtos industrializados- os da linha branca e os da indústria automobilística- por meio da política da redução de alíquotas de produtos industrializados, seria responsável por estimular o consumo, ocasionando, desta forma, no equilíbrio econômico e evitaria uma deflação- queda abrupta de preços.

Com o intuito de amenizar os prejuízos causados pela crise mundial deflagrada em 2008, o governo brasileiro optou pela redução da alíquota do IPI. Tal incentivo, segundo dados, surtiu efeitos positivos. O maior crescimento ocorreu em dezembro de 2009, onde houve o aumento de 50% das vendas quando comparado ao mesmo período em 2008, segundo os dados da Secretaria da Receita Federal do Brasil.

Portanto, diante de todo o estudo neste artigo realizado, percebe-se a importância da extrafiscalidade dos tributos para a regulação da economia de um país, de forma que o Estado conseguiu reestruturar todo o setor automobilístico com a simples medida de reduzir a alíquota da base de cálculo do IPI a zero por cento, incrementando a economia automobilística e, consequentemente, reestruturando a economia brasileira afetada com a crise americana de 2008.

8. Conclusão

OWelfareState foi o precursor dos ideais de que o Estado é o agente responsável pela democracia social, visto que é através do poder governamental que resultam todos os outros processos reguladores da sociedade, que proporcionam a efetivação dos direitos conferidos na Constituição Federativa da República Brasileira de 1988.

Pode-se conceituar o princípio constitucional da legalidade como sendo de fundamental importância para o direito tributário, posto que se trata de um dos norteadores do ordenamento jurídico brasileiro, que tem como escopo assegurar a obediência da sociedade aos dispositivos legais.

O princípio da supremacia do interesse público sobre o privado permite que o Estado, na busca de realização de seus fins e autorizado pelo interesse da coletividade, exija o sacrifício de recursos patrimoniais do indivíduo.

A receita derivada, proveniente da economia privada, é composta por Tributos, Ingressos Parafiscais, Ingressos Extrafiscais e Multas.

A finalidade extrafiscal da norma tributária constitui-se na aplicação de um modelo jurídico-tributário para a consecução de objetivos que prevalecem sobre os fins meramente arrecadatórios de recursos financeiros para o Estado. Assim, o valor finalístico que o legislador coloca na lei tributária deve atender às necessidades na condução da economia ou correção de situações sociais indesejadas ou mesmo a possibilidade de fomento a certas atividades ou ramo de atividades.

O legislador, ao prever determinados impostos, deixou de lado a questão arrecadatória e preocupou-se em ter em mãos um instrumento útil, que fosse capaz de direcionar a economia nos rumos determinados pelos dirigentes estatais.

O IPI é um imposto instituído pela União de caráter nãocumulativo e seletivo. Além de tudo, perfaz relevante função regulatória de mercado, uma vez que vem onerar mais gravosamente artigos supérfluos e nocivos à saúde, tal mecanismo de regulação se manifesta na busca da essencialidade do produto, variando a exação na razão inversa da necessidade do bem.

Com a crise de 2008 que abalou a economia norte-americana, o sistema econômico de vários países do mundo foi afetado, e com o Brasil não foi diferente. O governo brasileiro resolveu intervir na economia baixando a alíquota do IPI, de forma a aumentar o consumo e reerguer a então abalada indústria automobilística. Tal incentivo do Poder Executivo logrou êxito, aumentando o poder aquisitivo dos brasileiros na compra de automóveis, ao mesmo tempo que equilibrou o sistema econômico brasileiro.

Diante do exposto, vislumbra-se na prática a importância da extrafiscalidade dos tributos para o equilíbrio da economia brasileira, servindo como poder regulador executado pelo Executivo a fim de equilibrar a economia e proporcionar a implementação de medidas públicas viáveis que não visam somente a arrecadação, mas que tenham, sobretudo, fins sociais, que contribuam para o desenvolvimento e melhoria de vida dos cidadãos.