Tributário

 

Mitos e verdades acerca do “pedágio urbano” na Lei nº 12.587/2012 (Lei Federal da Mobilidade)

Rafael Roque Garofano
 
 

Nos últimos dias tem sido corrente na imprensa a notícia da sanção pela Presidente da República de uma Lei Federal que “autoriza” a cobrança de pedágios em zonas urbanas, com o objetivo de diminuir o tráfego de veículos automotores nas cidades, privilegiando a utilização de meios coletivos e menos poluentes de transporte.

Trata-se da Lei Federal nº 12.587/2012, publicada no Diário Oficial da União de 04 de janeiro de 2012, por meio da qual o governo federal estabeleceu os princípios, as diretrizes e os objetivos da Política Nacional de Mobilidade Urbana e da regulação dos serviços de transporte público coletivo.

Em linhas gerais, a Lei traçou diretrizes para a política tarifária e para a regulação dos serviços de transporte coletivo (Art. 8º e 9º); garantiu direitos básicos dos usuários e a participação da sociedade civil no planejamento, fiscalização e avaliação da Política Nacional de Mobilidade Urbana (Art. 14 e 15); repartiu competências entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios em matéria de mobilidade urbana (Art. 16, 17 e 18); previu a possibilidade de concessão de subsídios e de gestão associada de serviços públicos de transporte coletivo (Art. 10, Parágrafo Único e Art. 16, VII); estabeleceu a obrigatoriedade de criação do Plano Municipal de Mobilidade Urbana por Municípios com população acima de vinte mil habitantes (Art. 24); e privilegiou um novo regime econômico-financeiro nas concessões de transporte coletivo, incentivando mecanismos de eficiência nos contratos de concessão no setor de transportes (Art. 9º, §11).

Entre todas as inovações, apenas uma tem atraído quase toda a atenção dos veículos de comunicação e da população em geral desde a promulgação da Lei: a alardeada “autorização” concedida pelo Governo Federal aos Municípios para instituição do assim chamado “pedágio urbano”, previsto – embora não com esta denominação – no Art. 23, inciso III da Lei nº 12.587/2012.

Por meio de tal dispositivo, “os entes federativos poderão utilizar, dentre outros instrumentos de gestão do sistema de transporte e da mobilidade urbana, a aplicação de tributos sobre modos e serviços de transporte urbano pela utilização da infraestrutura urbana, visando a desestimular o uso de determinados modos e serviços de mobilidade, vinculando-se a receita à aplicação exclusiva em infraestrutura urbana destinada ao transporte público coletivo e ao transporte não motorizado e no financiamento do subsídio público da tarifa de transporte público, na forma da lei”

Como noticiam os informativos, a previsão legal teria agora autorizado os Municípios a instituírem a cobrança de pedágios dentro de suas respectivas áreas urbanas de abrangência territorial, desde que, cumulativamente: (i) a finalidade da cobrança seja o desestímulo ao uso de determinados modos de locomoção que desatendam as prioridades elencadas pela política nacional de mobilidade (basicamente, a cobrança deve recair sobre veículos automotores de transporte individual); (ii) os veículos “pedagiados” tenham se utilizado da infraestrutura urbana de transporte; e (iii) a receita proveniente da cobrança dos pedágios seja destinada a investimentos em infraestrutura de transportes (requisitos extraídos da redação do Art. 23, inciso III da Lei nº 12.587/2012).

No entanto, a despeito da utilização recorrente da expressão “pedágio urbano” para se referir ao tributo mencionado na novel legislação do setor de transportes, considera-se essencial uma investigação – ainda que sucinta – acerca dos mitos e das verdades que cercam a “criação” deste “novo” tributo no âmbito do ordenamento jurídico, tanto no que diz respeito à sua correta definição sob o ponto de vista do rigor técnico-jurídico, quanto com relação à real efetividade e aplicabilidade imediata de sua cobrança pelos Municípios brasileiros a partir da publicação da indigitada Lei Federal.

Desde logo, algumas indagações podem ser formuladas com o objetivo de orientar a análise do problema, tais como: A Lei de Mobilidade Urbana realmente estabeleceu a possibilidade de cobrança de “pedágio urbano” nos Municípios? Qual a natureza jurídica do tributo a que se refere o art. 23, III da lei de Mobilidade Urbana (pedágio, taxa, imposto)? Os entes federados podem iniciar a cobrança de pedágios automaticamente a partir do início da vigência da Lei Federal, bastando para tanto a expedição de decreto do Poder Executivo? Há argumentos para questionar a validade / constitucionalidade da cobrança desse novo tributo?

Obviamente não se pretende aqui encontrar respostas definitivas para todas estas complexas indagações, senão apenas tecer algumas considerações importantes sobre os verdadeiros contornos jurídicos da recém-criada figura do “pedágio urbano”, tão comentada nos últimos dias e que tantas dúvidas suscita a partir do estudo mais detido de seu alcance e objetivos.

O ponto de partida desta breve incursão inicia-se com a necessidade de identificação da natureza jurídica do tributo a que se refere o Art. 23, III da Lei de Mobilidade, o assim chamado “pedágio urbano”.

Como bem se sabe, o termo pedágio foi empregado de forma bastante aberta pela Constituição Federal de 1988, ao prever em seu Art. 150, inciso V a possibilidade de “cobrança de pedágio pela utilização de vias conservadas pelo Poder Público”. A imprecisão do texto constitucional deu ensejo, entre nós, a inúmeras discussões doutrinárias e jurisprudenciais acerca da real qualificação do pedágio em nosso ordenamento, até que se chegasse a um amadurecimento da ideia segundo a qual o “pedágio” pode tanto servir para designar as taxas instituídas e cobradas pelo Poder Público no exercício de seu poder de tributar (em contrapartida da prestação efetiva ou potencial de um serviço público específico e divisível, ou ainda pelo exercício regular do poder de polícia), quanto para se referir às tarifas cobradas dos usuários dos serviços prestados por concessionários ou permissionários de serviços públicos, em regime contratual.

Assim, depois de mais de duas décadas de acaloradas discussões, parece ter-se consolidado o entendimento no sentido de que o pedágio previsto na Constituição revestir-se-á de natureza tributária de taxa sempre quando o serviço for prestado diretamente pelo Estado em caráter compulsório, ou de tarifa sempre quando houver a delegação da prestação do serviço a um concessionário ou permissionário de serviço público, em caráter não compulsório e contratual (Ver RE 460153 / RS - STF).

Independentemente da discussão acerca da natureza tributária ou contratual do pedágio – a desbordar os estreitos lindes do presente estudo –, interessa-nos saber se a Lei de Mobilidade Urbana realmente estabeleceu a possibilidade de cobrança do alardeado “pedágio urbano” nos Municípios. Para isso, mostra-se suficiente analisar apenas se o tributo referido no Art. 23, III da Lei nº 12.587/2012 pode ou não ser enquadrado em uma das hipóteses consideradas como pedágio em nosso ordenamento, ou seja, saber se o tributo previsto na atual Lei de Mobilidade pode ou não ser considerado como uma espécie de taxa ou de tarifa na acepção técnico-jurídica dos termos.

Tal investigação mostra-se extremamente relevante na medida em que eventual constatação de impossibilidade de qualificação do tributo como taxa ou como tarifa de serviço público resultará no afastamento da instituição de “pedágio urbano” nos moldes até então amplamente noticiados, reclamando a consequente necessidade de descoberta da real qualificação jurídica do tributo em questão.

Como vimos acima, tanto as taxas de serviços como as tarifas pressupõem a existência de um serviço público prestado ou colocado à disposição dos usuários. Trata-se de tributo com natureza nitidamente contraprestacional, haja vista a retribuição pela fruição de serviço público. Na lição de José Eduardo Soares de Melo, “as taxas constituem tributos decorrentes da prestação de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte, ou postos à sua disposição; ou relativos ao exercício regular do poder de polícia (...) é uma remuneração de uma atividade vinculada ao Poder Público, regendo-se pelo princípio da retributividade[1]. Também Hugo de Brito Machado considera como a primeira característica da taxa o fato de ser “um tributo cujo fato gerador é vinculado a uma atividade estatal específica relativa ao contribuinte[2].

Especificamente com relação aos pedágios, não se olvide que a mesma natureza contraprestacional encontra-se presente na redação do texto constitucional, que aponta a utilização de vias conservadas pelo Poder Público como fato gerador da cobrança (Art. 150, V da CF). Por isso, para constituir-se em taxa ou tarifa, o pedágio pressupõe igualmente a existência de um serviço disponibilizado ao usuário, manifestado pela conservação das vias aludida pela Constituição, o que, pelo raciocínio inverso, já é suficiente para atestar a impossibilidade de cobrança de pedágios sempre quando não houver a disponibilização de serviços de conservação de vias prestados pelo Poder Público ou por quem lhe faça as vezes[3].

Entretanto, na contramão do pressuposto contraprestacional, a Lei Federal que instituiu a Política Nacional de Mobilidade Urbana previu a criação de uma modalidade de tributo em que não há necessariamente a disponibilização ou a prestação efetiva de um serviço público ao usuário, bastando para a cobrança a mera utilização da infraestrutura urbana, independentemente de haver conservação de vias ou serviços outros que importem em algum tipo de melhoria de tal infraestrutura em benefício dos usuários.

Cconsoante a redação do Art. 23, III da Lei de Mobilidade, um dos instrumentos em prol da gestão do sistema de transporte e da mobilidade urbana colocados à disposição dos entes federados consiste na cobrança de tributos sobre modos e serviços de transporte urbano, devido em função da mera utilização da infraestrutura urbana, com o objetivo último de desestimular o uso de determinados modos e serviços de mobilidade. Não há no texto qualquer previsão de uma atividade de provimento de utilidade pública pelo Estado, tampouco de remuneração por eventuais serviços prestados aos usuários das vias.

Desse modo, partindo-se da premissa de que a cobrança de taxa e de tarifa reclama sempre a sua vinculação a uma contraprestação prestada pelo Poder Público ou por seu delegatário (serviço), conclui-se que o tributo aludido no Art. 23, III da Lei nº 12.587/2012 não corresponde à figura da taxa ou da tarifa, porquanto não se encontra condicionada a qualquer atividade material, específica e direta do Estado em vista da satisfação de necessidades coletivas fruíveis individualmente. Tal constatação, contudo, não é suficiente para por fim ao problema.

Uma vez descartada a natureza de taxa ou de tarifa do tributo, cabe agora a segunda indagação: qual seria então a natureza jurídica do tributo a que se refere o art. 23, III da Lei de Mobilidade Urbana?

Diante das características do tributo em questão, arriscaríamos dizer que a figura mais se aproxima do conceito de imposto, na medida em que este – diferentemente da taxa – é definido pelo Código Tributário Nacional (art. 16) como o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independentemente de qualquer atividade estatal específica relativa ao contribuinte, em pela consonância com as diretrizes constitucionais, que apenas indicam as materialidades relativas às competências dos Poderes Públicos (arts. 153, 155 e 156 da CF).

Nos impostos, como ensina José Eduardo Soares de Melo, “o fato imponível não se refere a comportamento das pessoas jurídicas de Direito Público interno; ao contrário, prende-se a um fato, ato, situação inerente a um particular, indicador de sua capacidade contributiva. O Estado não oferece nenhuma utilidade ou serviço fruível diretamente, não havendo nenhuma vinculação entre o pressuposto de fato previsto na norma instituidora do imposto e a atuação estatal[4].

Por conseguinte, o tributo que tenha por objetivo impor a obrigação de pagamento de determinada quantia em dinheiro ao Estado em razão da mera utilização de um dado bem público, independentemente de qualquer utilidade ou serviço prestado de forma direta e específica pelo Estado, deve ser classificado como imposto, pois diz respeito, unicamente, a um ato praticado pelo próprio sujeito da exação, ou seja, ao contribuinte. Disso resulta de modo claro a natureza jurídica de imposto do tributo referido no Art. 23, III da Lei de Mobilidade Urbana, na medida em que tal dispositivo legal cuida de tributar um ato praticado pelo sujeito que o pratica, ou seja, aquele que utiliza a infraestrutura urbana, pelo simples fato de utilizá-la, independentemente de alguém (o Estado ou seu delegatário) conservá-la ou mantê-la a título de prestação de serviço público. Assim como nos demais impostos, o simples ato ou condição do sujeito é bastante para fazer incidir a tributação, a exemplo do que ocorre no IPI, no ICMS, no ITBI, no IOF, no ISS...

Aliás, a possibilidade de cobrança de imposto pela utilização de vias conservadas pelo Poder Público, mesmo quando não haja propriamente a disponibilização de um serviço específico provido pelo Estado, não é de todo desconhecida por nossa doutrina. As lições de José Jayme de Macedo Oliveira são esclarecedoras nesse sentido: “No sistema jurídico pátrio, pode-se afirmar a existência de três sub-tipos de pedágios. Um primeiro, pedágio-imposto, tem previsão no art. 150, V, da CF e referência ao uso de via conservada pelo Poder Público, seu fato gerador, desvinculado de qualquer atividade estatal específica[5].

Dessa forma, vislumbra-se possível concluir a favor da tese segundo a qual o tributo a incidir sobre modos e serviços de transporte urbano pela utilização da infraestrutura urbana corresponde a uma nova modalidade de imposto – ou melhor, a uma nova modalidade de pedágio-imposto, haja vista o fundamento emanado diretamente pelo Art. 150, V da Constituição Federal – cuja instituição teria sido agora “autorizada” por meio da Lei Federal nº 12.587/2012. Mas, neste momento, a terceira indagação coloca-se com ainda maior intensidade e importância: Tratando-se de modalidade de imposto, os entes federados podem iniciar a cobrança de pedágios automaticamente a partir do início da vigência da Lei Federal, bastando para tanto a expedição de decreto regulamentador?

Temos para nós que a resposta deve ser negativa. Isto porque a Constituição Federal de 1988 foi taxativa ao elencar as modalidades de impostos de competência de cada um dos entes federados, atribuindo-lhes competência tributária estritamente vinculada aos impostos que o próprio texto constitucional cuidou de especificar, vedada a criação de novos impostos além daqueles expressamente previstos. A única exceção a esta regra encontra-se prevista no Art. 154, inciso I, que reservou à União a competência residual para instituição de nova modalidade de imposto, sempre mediante a edição de Lei Complementar (A União poderá instituir, mediante lei complementar, impostos não previstos no artigo anterior, desde que sejam não cumulativos e não tenham fato gerador ou base de cálculo próprios dos discriminados nesta Constituição).

Assim, considerando a inadequação da forma legislativa um impeditivo para a instituição de nova modalidade de imposto no sistema jurídico nacional, a conclusão inarredável a que se chega é a da completa impossibilidade de afirmar-se a “criação” de um novo imposto por meio da Lei Federal nº 12.587/2012. Para que se pudesse afirmar a instituição de um novo imposto, a União deveria ter se valido do meio legislativo adequado, ou seja, deveria ter aprovado a proposta legislativa mediante a edição de Lei Complementar, pois esta foi a vontade da Constituição ao exigir aprovação da matéria por maioria absoluta dos parlamentares (Art. 69 da CF)[6].

A partir disso, pode-se concluir que a Lei Federal não instituiu – e nem poderia – nova modalidade de imposto, mas apenas limitou-se a traçar o plano de política em matéria de mobilidade urbana, sendo imprescindível a edição de nova lei complementar para a instituição do imposto nos moldes pretendidos pela Lei de Mobilidade, ou seja, tributo cujo fato gerador corresponde à mera utilização da infraestrutura urbana, sem a prestação específica de um serviço ou utilidade aos usuários das vias. Ademais, é esta a conclusão a que se chega a partir da própria redação da parte final do dispositivo em questão, onde há expressa menção à cobrança do tributo “na forma da lei”, ao que acrescentaríamos apenas o adjetivo “na forma da lei complementar”.

Em qualquer caso, vale a ressalva de que mesmo a eventual Lei Complementar criadora do novo imposto não ficaria, por certo, indene de quaisquer questionamentos de ordem de validade ou constitucionalidade, tendo em vista os motivos e os objetivos próprios do novo tributo estabelecidos pela segunda parte do Art. 23, III da Lei de Mobilidade: “os entes federativos poderão utilizar, dentre outros instrumentos de gestão do sistema de transporte e da mobilidade urbana, a aplicação de tributos sobre modos e serviços de transporte urbano pela utilização da infraestrutura urbana, visando a desestimular o uso de determinados modos e serviços de mobilidade, vinculando-se a receita à aplicação exclusiva em infraestrutura urbana destinada ao transporte público coletivo e ao transporte não motorizado e no financiamento do subsídio público da tarifa de transporte público, na forma da lei

Como se vê, se pretender-se seguir à risca os motivos e os objetivos determinados pela norma, a criação do tributo deverá visar a desestimular o uso de determinados modos e serviços de mobilidade, o que significa o estabelecimento de critérios de discrímen entre os modos de locomoção que sofrerão a tributação e aqueles que não a sofrerão, de forma estimular ou uso de uma espécie de meio ou serviço de transporte em detrimento de outra, com potencial margem de discussão em torno do princípio da isonomia. Do mesmo modo, quando a Lei determina a vinculação da receita à aplicação exclusiva em infraestrutura urbana, abre-se margem à eventual alegação de inconstitucionalidade da norma, na medida em que a atual Constituição veda a vinculação de receitas de impostos, a teor de seu Art. 167, inciso IV, não figurando entre as exceções previstas no dispositivo constitucional a destinação a serviços públicos de transportes.

Por fim, poder-se-ia colocar em discussão até mesmo a própria utilidade / efetividade da previsão contida no inciso III do Art. 23 da Lei de Mobilidade, uma vez que, independentemente da natureza do tributo que se trate, a Lei em questão não inovou no ordenamento e não “autorizou” a cobrança de qualquer espécie de “pedágio”, a uma porque a criação de novo imposto necessita de edição de Lei Complementar Federal, a duas porque eventual instituição de taxa ou de tarifa pelos entes federados para fazer frente à contraprestação por serviços específicos de conservação de vias aos usuários (o que não é o caso, como vimos), poderia ser autorizada por Lei ou por ato/contrato do próprio ente federado, conforme o caso, independentemente da previsão ou qualquer espécie de “autorização” na Lei da Política Nacional de Mobilidade Urbana (princípio do federalismo).

Embora relevantes, a análise destas questões ultrapassa os limites deste breve estudo, razão pela qual deixaremos o seu estudo para outra oportunidade. Para os fins aqui propostos, interessa-nos apenas traçar algumas considerações finais acerca do “pedágio urbano” instituído pela Lei de Mobilidade Urbana, levando em conta as observações feitas nas linhas precedentes.

Em primeiro lugar, pode-se concluir que o Art. 23, III da Lei da Política Nacional de Mobilidade Urbana não “autorizou”, de fato, a cobrança de pedágios em zonas urbanas pelos Municípios ou pelos demais entes federados, como muito se tem dito. Ao contrário do que uma primeira leitura desatenta possa sugerir, o dispositivo legal em comento não cuidou propriamente da figura da taxa de serviço público ou da tarifa devida ao concessionário, posto não haver a necessidade, para efeitos da exação, da prestação de serviço público pelo Estado ou por quem lhe faça às vezes, sendo suficiente a mera utilização da via pelo contribuinte.

Por outro lado, diante das características descritas pelo texto normativo, podemos inferir que o tributo referido no texto da Lei de Mobilidade mais se assemelha a uma nova modalidade de imposto, que poderíamos designar de pedágio-imposto – tomando-se por empréstimo a expressão de José Jayme de Macedo Oliveira – o qual, todavia, depende da edição de Lei Complementar para ser implementado. A inadequação da via legislativa, somada às especificidades próprias da redação da parte final do dispositivo legal em comento (discrímen entre modos e serviços de transporte urbano e vinculação de receitas) leva-nos a concluir pela existência de inúmeros obstáculos à aprovação da Lei Complementar com o objetivo de criar o novo imposto nos exatos moldes pretendidos pela Lei Federal de Mobilidade Urbana.

De modo geral, portanto, embora não se duvide da importância do novo marco regulatório da Mobilidade Urbana no cenário político-jurídico nacional, trazendo relevantes contribuições para a sistematização / ordenação das ações no âmbito dos entes federados, com ênfase ao planejamento e à gestão, à repartição de competências e obrigações entre os entes federados, e à positivação de princípios, diretrizes e objetivos da Política Nacional, o fato é que se trata de legislação instituidora de uma Política Pública para o setor de mobilidade, incapaz de “autorizar”, por si só, a cobrança de nova espécie tributária (pedágio ou não).

A despeito da euforia natural que a aprovação legislativa provoca, um olhar mais atento sobre a norma nos revela a existência de um caminho a ser percorrido antes que, de fato, seja possível ao poder público instituir pedágios em vias urbanas. Do ponto de vista técnico-jurídico, a norma não carrega a carga de efetividade até então noticiada pelos informativos mais afoitos – ao menos não em relação à possibilidade de cobrança de “pedágios urbanos” –, senão apenas encerra orientações para que os entes federados assim o façam, dentro dos estritos limites do próprio ordenamento jurídico-constitucional já existente. Tal como nos mitos, a produção legislativa naturalmente nos leva a crer em inovações paradigmáticas, embora muitas vezes nada de realmente novo esteja diante de nossos olhos.

 

Referências
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 29º Ed. São Paulo: Malheiros, 2008.
MELO, José Eduardo Soares de. Curso de Direito Tributário. 7ª Ed. São Paulo: Dialética, 2007.
MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 15.ed. São Paulo: Atlas, 2004.
OLIVEIRA, José Jayme de Macêdo. Código Tributário Nacional: Comentários, Doutrina, Jurisprudência. 2ª Ed. São Paulo: Saraiva: 2003.
 
Notas:
[1] MELO, José Eduardo Soares de. Curso de Direito Tributário. 7ª Ed. São Paulo: Dialética, 2007, p. 68.
[2] MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 29º Ed. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 423.
[3] Nesse sentido, assevera José Jayme de Macêdo Oliveira: “Óbvio que, se taxa for, há de haver a prestação de serviços públicos como tais (que é seu fato gerador, e não o uso em si da estrada), e sua cobrança só pode atingir os que passarem em referidas vias”. OLIVEIRA, José Jayme de Macêdo. Código Tributário Nacional: Comentários, Doutrina, Jurisprudência. 2ª Ed. São Paulo: Saraiva: 2003, p. 218.
[4] MELO, José Eduardo Soares de. Curso de Direito Tributário. 7ª Ed. São Paulo: Dialética, 2007, p. 62 e 63.
[5] OLIVEIRA, José Jayme de Macêdo. Código Tributário Nacional: Comentários, Doutrina, Jurisprudência. 2ª Ed. São Paulo: Saraiva: 2003, p. 218.
[6] A respeito da importância da Lei Complementar, confira-se a observação de Alexandre de Moraes: (...)“a razão da existência da lei complementar consubstancia-se no fato do legislador constituinte ter entendido que determinadas matérias, apesar da evidente importância, não deveriam ser regulamentadas na própria Constituição Federal, sob pena de engessamento de futuras alterações; mas, ao mesmo tempo, não poderiam comportar constantes alterações através do processo legislativo ordinário”. MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 15.ed. São Paulo: Atlas, 2004, p. 569.
 

Informações Sobre o Autor

Rafael Roque Garofano

Mestrando em Direito do Estado pela Universidade de São Paulo. Bacharel em Direito pela Universidade Presbiteriana Mackenzie. Advogado em São Paulo

 
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Informações Bibliográficas

 

GAROFANO, Rafael Roque. Mitos e verdades acerca do “pedágio urbano” na Lei nº 12.587/2012 (Lei Federal da Mobilidade). In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, XV, n. 98, mar 2012. Disponível em: <http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=11217>. Acesso em nov 2014.

 

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GAROFANO, Rafael Roque. Mitos e verdades acerca do “pedágio urbano” na Lei nº 12.587/2012 (Lei Federal da Mobilidade). In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, XV, n. 98, mar 2012. Disponível em: <http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=11217>. Acesso em nov 2014.