Tributário

 

A contribuição de melhoria e sua utilização por administradores públicos no Brasil

Luiz Cesar Rocha Santos
 
 

Resumo: O presente artigo destina-se ao estudo de um dos tributos elencados na Constituição Federal mas que, por inúmeros fatores ainda não é utilizado no Brasil com a devida eficiência. Trata-se da contribuição de melhoria, que pode ser instituída e cobrada em todos os níveis da administração pública no Brasil sempre que uma obra pública gerar valorização imobiliária particular.

Palavras-Chave: Tributo; Contribuição de Melhoria; Administração Pública.

Sumário: Introdução. 1. Conceituação e Fundamentação da Contribuição de Melhoria. 2. A Experiência Brasileira e sua Legislação. 3. Divergências Doutrinárias. 4. Particularidades Jurídicas. 5. Requisitos para a Cobrança e sua Impugnação. 6. Necessidade da Utilização da Contribuição de Melhoria. 7. Causas da não Utilização da Contribuição de Melhoria pelos Administradores Públicos Municipais no Brasil. 8. Conseqüências da não Utilização da Contribuição de Melhoria pelos Administradores Públicos Municipais no Brasil. Conclusão. Referências.

Introdução

Sabendo que a Constituição Federal de 1988 através do seu art. 145 possibilita a instituição e cobrança de alguns tributos, o presente artigo destina-se ao estudo do tributo contribuição de melhoria, analisando se o mesmo realmente é utilizado pelos administradores públicos municipais no Brasil.

Tratando-se de tributo dos mais justos, deixar de utilizá-lo por falta de preparo do administrador público seria deslealdade com o cidadão que poderia ver, através da sua cobrança, inúmeras pretensões públicas e coletivas realizadas com muito maior agilidade. É importante que os administradores públicos municipais conheçam a contribuição de melhoria e saibam como se preparar para poder institui-la e cobrá-la sem se deparar posteriormente com as barreiras que podem impedi-lo de utilizá-la com eficiência.

1. Conceituação e Fundamentação da Contribuição de Melhoria

Apesar de toda a legislação voltada para a regulamentação da contribuição de melhoria, este tributo não encontra definição legal. Coube aos doutrinadores esta tarefa. O Código Tributário Nacional – CTN, mesmo não a conceituando, trouxe em seus arts. 81 e 82, os elementos básicos necessários para sua definição. Reza o art. 81 que “a contribuição de melhoria cobrada pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, é instituída para fazer face ao custo de obras públicas de que decorra valorização imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado” (BRASIL, 1966).

Isto demonstra que as pessoas políticas de direito constitucional interno – União, Estados, Distrito Federal e Municípios é que são competentes para instituírem a contribuição de melhoria, e poderão cobrá-la sempre que um particular tenha seu imóvel valorizado em decorrência de uma obra pública. Cada uma destas pessoas poderá instituir contribuição de melhoria referente às suas obras, de forma que a municipalidade não poderá instituir o tributo se a valorização se deu em virtude de obra realizada pelo governo Estadual ou Federal e vice-versa.

Desta forma pode-se, inicialmente, conceituar a contribuição de melhoria como um tributo que pode ser instituído por qualquer das pessoas de direito constitucional interno a partir do momento que uma obra pública gerar valorização imobiliária para o seu proprietário.

Ainda em conformidade com o CTN, os tributos possuem uma divisão entre vinculados e não vinculados. Os impostos classificam-se como não vinculados por não terem seus fatos geradores diretamente ligados a uma atividade estatal específica relativa ao contribuinte. Já as taxas e as contribuições de melhoria tratam-se de tributos vinculados, pois possuem seus fatos geradores diretamente ligados a uma atividade estatal específica relativa ao contribuinte. O que diferencia os dois tributos vinculados é que as taxas advêm de um serviço público, enquanto a contribuição de melhoria, de uma obra pública geradora de valorização imobiliária.

No que se refere à fundamentação filosófica, a utilização do tributo justifica-se por elementar princípio de justiça e de moralidade. A cobrança da contribuição de melhoria é uma forma de restituir o Tesouro Público de um gasto realizado com uma obra, mas que, em virtude desta, valorizou imóveis de apenas alguns privilegiados. Estes privilegiados, ao pagarem a contribuição de melhoria, restituem ao erário um quantum[1] que poderá ser utilizado pela administração pública para o pagamento da obra, ou para o benefício daqueles que não foram anteriormente favorecidos, em conformidade com os interesses e a possibilidade financeira da administração. Não seria justo que um particular se beneficiasse individualmente do esforço de toda uma coletividade, o que geraria inclusive o enriquecimento sem causa deste particular. Isto demonstra que o objetivo da redistribuição dos investimentos condiz perfeitamente com o princípio básico da administração pública que visa a supremacia do interesse público em relação ao privado, buscando seu objetivo maior que é o bem comum da coletividade administrada.

Neste sentido, é extremamente adequado o comentário de Celso Ribeiro Bastos quando diz que “a contribuição de melhoria justifica-se pela inaceitabilidade de o Estado repartir desigualmente os lucros advindos da sua atuação. O que, inclusive, faz com que seja este o mais justo dos tributos” (BASTOS, 1999, p. 155).

2. A Experiência Brasileira e sua Legislação

Apesar de relativamente diferente do atual conceito de contribuição de melhoria, a primeira cobrança do que originou o tributo advém do Decreto n. 1.029 de 06 de julho de 1905, instituída no Rio de Janeiro, para que  proprietários de imóveis beneficiados custeassem parte da pavimentação de suas ruas.

Na década de 1960 surgiram os dois maiores edificantes da contribuição de melhoria. Em 25 de outubro de 1966 foi promulgado o Código Tributário Nacional que, através dos seus artigos 81 e 82 estabeleceram definitivamente o tributo e, no ano seguinte, através do Decreto-Lei N.º 195 de 24 de fevereiro de 1967, entrou em vigor toda a regulamentação sobre a cobrança da contribuição de melhoria.

Atualmente tem-se a Constituição Federal de 1988 que, em seu art. 145, III, e de forma bastante lacônica, apenas permitiu a cobrança do tributo, haja vista que suas particularidades e características já haviam sido definidas pelos já citados CTN e Decreto-Lei N.° 195/67.

Por fim, cabe acrescentar apreciável comentário de Aires F. Barreto sobre a experiência brasileira no que se refere à contribuição de melhoria:

“Para não remontar a pesquisa a períodos anteriores, é possível afirmar que, nos últimos cinqüenta anos, União e Estado jamais a exigiram. No âmbito municipal, louve-se o esforço de alguns Municípios que, carentes de recursos financeiros, não mediram braços visando a superar os entraves para instituição da contribuição de melhoria. No passado, destacaram-se, na busca da viabilização da contribuição de melhoria, os Municípios de Natal (RN) e Curitiba (PR). Esses Municípios, porém, naquelas oportunidades, circunscreveram a imposição desse tributo às obras de pavimentação, apesar de ser inegável que obras públicas outras determinam valorização imobiliária.” (BARRETO, 1998, p. 573).

3. Divergências Doutrinárias

Atualmente, o que se tem como base legislativa para regulamentação da contribuição de melhoria é a Constituição Federal de 1988, em seu art. 145, III; o Código Tributário Nacional em seus arts. 81 e 82 e o Decreto-Lei N.º 195/67.

Apesar da grande maioria da doutrina defender este ponto de vista, alguns doutrinadores não concordam com esta corrente, alegando que não mais estariam em vigor estas duas últimas fontes legais citadas. Estes doutrinadores defendem, desde a Emenda Constitucional n.º 23/83 que modificou a redação constitucional substituindo o termo “imóveis valorizados” por “imóveis beneficiados” e omitindo o limite individual para cobrança do tributo, que seriam incompatíveis os novos termos constitucionais com a redação do CTN e do Decreto-Lei N.º 195, ficando estes tacitamente revogados. Seguir este entendimento seria, de início, considerar completamente diferentes os termos “imóveis valorizados” e “imóveis beneficiados”. Entretanto o que se percebe é que as duas terminologias possuem significado bastante parecido e é até difícil imaginar um imóvel que seja beneficiado por uma obra pública e que não obtenha uma valorização, mesmo que pequena. O que pode acontecer é que, mesmo com a ocorrência da obra pública, não surja nenhum benefício. Neste caso não haveria valorização. Mesmo assim, esta modificação terminológica no texto legal não daria causa para a revogação dos dispositivos em discussão, como fica evidente por ser este o entendimento do Supremo Tribunal Federal: “Nos RE nºs 115.863; 116.147 e 116.148-5-SP-1993, assim como o STJ, tem rejeitado lançamentos de contribuição de melhoria sem a demonstração do pressuposto de valorização do imóvel, dando acolhida aos arts. 81 e 82 do CTN e ao Decreto-Lei N.° 195/67”.

O mesmo entendimento advém da seguinte jurisprudência:

“CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA – FATO GERADOR – VALORIZAÇÃO IMOBILIÁRIA OU BENEFÍCIO ESPECÍFICO – NECESSIDADE.

Tributário – Contribuição de Melhoria – Fato Gerador – Base de Cálculo – Requisitos da Valorização ou de Específico Benefício – Art.18, II, CF/88 – Arts. 81 e 82, CTN – Decreto-Lei N.º 195/67 (artigos 1º, 2° e 3º). 1. Recapeamento de via pública, com o custo coberto por um plano de rateio entre todos os beneficiários, afronta exigências legais (arts. 81 e 82, CTN; Decreto-Lei N.º 195/67, arts. 1° e 2°). 2. Ilegalidade do lançamento de Contribuição de Melhoria baseado no custo, sem a demonstração dos pressupostos de valorização ou específico benefício, conseqüente da obra pública realizada no local de situação do imóvel. 3. Precedentes da jurisprudência. 4. Recurso provido.”

Outra divergência doutrinária a respeito da contribuição de melhoria refere-se aos limites para cobrança do tributo. O art. 81 do CTN estabelece diferenciadamente o limite individual e o limite total para sua cobrança. Em conformidade com este preceito legal o limite individual será um quantum não superior ao acréscimo de valor do imóvel respectivo, e o limite total não poderá ser superior ao custo da obra.

Neste sentido é categórica a explicação de Hugo de Brito Machado que esclarece:

“Realmente, a especificidade da contribuição de melhoria reside em ser ela um instrumento pelo qual se retira do proprietário do imóvel a vantagem adicional que ele, individualmente, auferiu com a realização da obra pública, ou retira dele, pelo menos, o equivalente ao custo da obra pública respectiva. Se o incremento de valor dos imóveis, no total, é maior do que o custo da obra, prevalece este como limite global. Os contribuintes serão, neste caso, beneficiados proporcionalmente” (MACHADO, 2001, p. 377).

Desta forma, em nenhuma hipótese o contribuinte pagaria um valor superior ao da valorização do imóvel do qual é proprietário. Neste mesmo sentido, muito bem coloca Paulo de Barros Carvalho:

Ninguém pode ser compelido a recolher, a esse título, quantia superior à vantagem que sobreveio a seu imóvel, por virtude da realização da obra pública. Extrapassar esse limite representaria ferir, frontalmente, o princípio da capacidade contributiva, substância semântica sobre que se funda a implantação do primado da igualdade, no campo das relações tributárias” (CARVALHO, 1999, p. 42).

Entretanto, nem toda a doutrina concorda com este ponto de vista, que é o que advém da própria lei. Aires F. Barreto utiliza-se de claro exemplo para contradizer a corrente que, como visto anteriormente, tem Hugo de Brito Machado como um dos seus defensores:

“Dentre tantos exemplos, tememos um dos mais recentes, na cidade de São Paulo. Estendeu-se, há pouco, a av. Faria Lima (em trecho designado de “nova Faria Lima”). A avenida em questão, uma das mais importante de São Paulo, tem, junto com a av. Paulista, o maior preço de metro quadrado de terreno da cidade. O trecho que se rasgou, em continuação à avenida existente, surgiu extremamente valorizado. Um metro quadrado que, antes da obra, custava cerca de R$ 700,00, vale, agora, concluída a obra, cerca de R$ 10.000,00. Assim, um proprietário de imóvel de 10.000 m² (e os há) teve seu imóvel valorizado em mais de 14 vezes, ou seja, de R$ 7.000.000,00, seu valor pulou para R$ 100.000.000,00. Em suma, recebeu valorização de R$ 93.000.000,00. O que a tese do mestre Hugo prestigia, pois – supondo, por exemplo, um custo da obra proporcionando a esse imóvel de R$ 13.000.000,00 - , é, permissa vênia, que o Tesouro (vale dizer, a sociedade) receba, a título de contribuição de melhoria, R$ 13.000.000,00, e o dono de tal terreno fique com os R$ 80.000.000,00 restantes” (BARRETO, 1998, p. 594).

Apesar de ser dotado de fundamento lógico, não é este o posicionamento adotado pela legislação brasileira, nem pela maior parte da corrente doutrinária. Do que foi exposto percebe-se claramente que a contribuição de melhoria advém da valorização imobiliária e, não maior que esta valorização poderá ser o quantum tributável. Se os administradores públicos utilizassem o custo da obra como parâmetro para a cobrança da contribuição de melhoria, estariam deixando de lado as características básicas deste tributo e fazendo uso da base de cálculo de taxa, que tem o objetivo de recuperar o custo da atividade estatal. Bem encerra Aliomar Baleeiro informando:

“A Constituição de 1988 não se refere a limite, quer individual, quer geral, para a cobrança da contribuição de melhoria. Mas o limite individual está implícito na expressão melhoria, que é pressuposto inerente á natureza dessa espécie de tributo” (BALEEIRO, 1999, 584).

Desta forma, o administrador público municipal no Brasil não poderá cobrar do beneficiado valor superior ao gasto na obra pública. Se isto fizesse, estaria recebendo do particular uma espécie de reembolso de um quantum que não gastou.

4. Particularidades Jurídicas

Retomando o conceito da contribuição de melhoria, pode-se dizer que se trata de um tributo cujo fato gerador é a valorização de imóvel do contribuinte, decorrente de obra pública, e tem por finalidade a justa distribuição dos encargos públicos, fazendo retornar ao Tesouro Público o valor despendido com a realização de obras públicas, na medida em que destas decorra valorização de imóveis.

Do próprio conceito pode-se retirar as principais características jurídicas do tributo. Primeiramente, é importante ressaltar o que causa a contribuição de melhoria e em quais circunstâncias ela é originada para que os contribuintes possam efetivamente realizar os devidos pagamentos.

Para que um dia possa ser cobrada uma contribuição de melhoria, primeiramente é necessária uma obra pública. A administração pública objetiva e define uma obra pública que, diferentemente de serviço público que gera uma taxa, em gerando valorização imobiliária para os proprietários dos imóveis próximos à obra, deverão pagar a contribuição de melhoria como forma de reverter ao Tesouro Público as valorizações que estes particulares obtiveram em virtude da citada obra. Desta forma, não é suficiente que exista uma obra pública, mas que esta obra gere uma valorização dos imóveis próximos a ela. Esta valorização imobiliária, originada por uma obra pública, será a base de cálculo da contribuição de melhoria.

Neste sentido, Aires F. Barreto faz grandioso comentário:

“Nos termos da Constituição Federal, só o que pode motivar a exigência dessa subespécie tributária é a valorização de imóvel como conseqüência de obra pública. Deveras, é imperativo constitucional para a criação do tributo contribuição de melhoria, que a própria lei preveja, ao descrever hipótese de incidência, que a exigência só caiba diante de: concreta valorização imobiliária; causada por obra pública.” (BARRETO, 1998, p. 580).

E completa Geraldo Ataliba, citado por Aliomar Baleeiro:

“Por ser a contribuição de melhoria um tributo vinculado, cuja hipótese de incidência configura uma atuação estatal (obra pública) relativa ao obrigado, relação esta que viabiliza por meio de circunstância intermediária – a vantagem, o benefício, a valorização imobiliária – conclui-se: a hipótese de incidência da contribuição de melhoria compõe-se de dois núcleos (benefício + obra pública) igualmente relevantes, ou seja, é o benefício-valorização do imóvel do contribuinte decorrente de obra pública; a base de cálculo será o valor do benefício individual auferido, limitado pelo custo da obra.” (BALEEIRO, 1999, p. 581)

Interessantes comentários feitos pelos citados autores, demonstram a necessidade do requisito valorização imobiliária. Se assim não fosse, poderia ocorrer o absurdo de se cobrar contribuição de melhoria de um imóvel vizinho de uma obra pública que não tenha gerado valorização imobiliária, ou mesmo de uma obra que tenha gerado desvalorização imobiliária, como é o caso da construção de um cemitério ou de um presídio.

Neste sentido têm sido as decisões dos tribunais, como pode ser observado na jurisprudência abaixo:

CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA – FATO GERADOR – RECAPEAMENTO ASFÁLTICO – VALORIZAÇÃO IMOBILIÁRIA – INOCORRÊNCIA.

Tributário – Contribuição de melhoria – Fato Gerador – Valorização Imobiliária – Recapeamento Asfáltico – Impossibilidade de cobrança. O fato gerador da contribuição de melhoria é a valorização imobiliária provocada pela realização de uma obra pública. O recapeamento de via pública já asfaltada não acarreta valorização imobiliária, impossibilitando a cobrança da contribuição de melhoria. Ademais o recapeamento constitui mero serviço de manutenção e não figura entre as hipóteses de incidência previstas nos incisos I a VIII, do artigo 2º, do Decreto – Lei  N.º 195/67.

No que se refere à alíquota, segue-se o exemplo da base de cálculo e não poderá ultrapassar o quantum da valorização imobiliária. O lançamento, por sua vez, deverá ser feito de ofício e, em conformidade com o art. 9º do Decreto – Lei N.° 195/67, ocorrerá após o término da obra, depois de publicado o respectivo demonstrativo de custos e após a efetiva valorização dos imóveis beneficiados.

Por fim, cabe ainda evidenciar as partes sujeitas a uma suposta contribuição de melhoria. O sujeito ativo, conforme estabelecido no art. 145, III da Constituição Federal de 1988, poderá ser União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Em contra-partida, o sujeito passivo será o proprietário de imóvel valorizado por obra pública realizada por uma das pessoas políticas citadas. Aires F. Barreto, acrescenta ainda como possíveis contribuintes, o titular do domínio útil, o usufrutuário e o compromissário-comprador imitido na posse (BARRETO, 1998, p. 589). E, por último, o Decreto-Lei N.º 195/67 estabelece no seu § 1.° do art. 8.° que em caso de enfiteuse, o enfiteuta responderá pelo tributo.

5. Requisitos para a Cobrança e sua Impugnação

Estando pois definidas todas as características principais da contribuição de melhoria, faz-se necessária a fixação dos requisitos utilizados para que se possa cobrar o tributo. Eis que todos os requisitos para a instituição e cobrança da contribuição de melhoria encontram-se bem definidos na legislação pátria.

Através de direta consonância, o art. 82 do CTN e o art. 10 do Decreto-Lei N.º 195/67 trazem em seu bojo todos estes requisitos. Dotado de maior aprimoramento, o primeiro dispositivo legal requer a publicação prévia dos seguintes elementos: memorial descritivo do projeto, orçamento do custo da obra, determinação da parcela do custo da obra a ser financiada pela contribuição, delimitação da zona beneficiada e determinação do fator de absorção do benefício da valorização para toda a zona ou para cada uma das áreas diferenciadas, nela contidas.

Os § 1.° e 2.º do mesmo artigo, informam ainda que a contribuição relativa a cada imóvel será determinada pelo rateio da parcela do custo da obra, pelos imóveis situados na zona beneficiada em função dos respectivos fatores individuais de valorização, e ainda, cada contribuinte deverá ser notificado do montante da contribuição, da forma e dos prazos de seu pagamento e dos elementos que integraram o respectivo cálculo. Por fim, e talvez como o mais importante dos requisitos para a cobrança da contribuição de melhoria, deve-se colocar o interesse do administrador público. Se este, como competente para definir as questões referentes à administração pública preparar-se adequadamente para a instituição e cobrança do tributo, os demais requisitos estabelecidos em lei serão certamente alcançados.

No que se refere à impugnação da cobrança da contribuição de melhoria, o art. 82 do CTN em seus incisos II e III, estabelece que o prazo mínimo para que os interessados possam discordar de qualquer dos itens do inciso I do mesmo artigo, é de 30 dias; e que deverá existir a regulamentação do processo administrativo de instrução e julgamento da impugnação, sem prejuízo da sua apreciação judicial. Já o Decreto-Lei N.° 195/67 refere-se à impugnação em seus arts. 6.º e 7.º, parágrafo único do art. 10 e art. 11, estabelecendo o termo inicial do prazo para a impugnação que é a data da publicação do edital dos elementos/requisitos para instituição e cobrança da contribuição de melhoria e que o processo administrativo terá início através de petição dirigida à administração competente. O contribuinte, considerando a existência de qualquer irregularidade no edital publicado pela administração municipal, poderá discordar de qualquer dos elementos contidos no mesmo, inclusive sobre o valor da contribuição.

6. Necessidade da Utilização da Contribuição de Melhoria

Como já foi dito anteriormente, é indiscutível o caráter de justiça e equidade desencadeado pela contribuição de melhoria. Seu intuito de melhor distribuir os recursos advindos da administração pública municipal, de proporcionar uma reutilização do dinheiro público e por tratar-se tributo vinculado, fazem com que este tributo seja considerado o mais justo dos existentes no Brasil. E o objetivo de cobrar apenas de proprietários de imóveis beneficiados os valores de suas valorizações (em conformidade com o limite total e individual), denota ainda a equidade preponderante nos fundamentos de existência da contribuição de melhoria.

O tributo em estudo, desta forma, demonstra todas as suas características que só geram benefícios para a população administrada. Falar sobre contribuição de melhoria é falar sobre justiça, sobre ideal repartição de lucros e despesas advindas da administração pública e principalmente, de administração dotada de um governante que zela pelo bem comum.

Uma obra pública ao ser realizada beneficia um grupo de proprietários de forma direta. Já a cobrança da contribuição de melhoria, tende a beneficiar toda a sociedade. Isto faz com que sua instituição e cobrança funcione como uma espécie de balança onde fica em um de seus pratos o grupo de beneficiados pela obra pública; no outro prato, fica todo o restante da sociedade. Assim, tendo a administração pública investido o dinheiro de todos em uma obra que beneficia apenas um grupo restrito, verá o prato onde estes se localizam ficar mais pesado e, conseqüentemente mais baixo. Na busca da idealização do princípio da administração pública que prega a supremacia do interesse público sobre o privado e objetivando o bem comum de toda a sociedade, o administrador instituirá a contribuição de melhoria e, através de novos investimentos, poderá novamente ver os dois pratos em pé de igualdade, como bem objetiva a justiça.

Aliomar Baleeiro coloca a seguinte orientação que justifica a necessidade da utilização da contribuição de melhoria:

“Se considerarmos que a administração pública, no exercício normal do poder de regulamentação, em geral, nas cidades policiadas, só autoriza a abertura de novas vias públicas, se terraplanagem, arborização, coletores de águas pluviais e de esgotos sanitários, ramais de energia ou de água potável etc., incorporando o preço dessas acessões e benfeitorias aos das áreas, compreenderemos quanto se locupletam, às expensas de todos os contribuintes, os proprietários de prédios em zonas cuja urbanização vem a ser feita pela autoridade pública. Daí a conseqüência: se o proprietário não concorreu para as obras públicas dos logradouros onde está situado o imóvel e, afinal, o ônus delas veio a recair sobre a administração, esta poderá indenizar-se, restabelecendo a igualdade entre todos os titulares de terrenos. Outra solução conduziria à iniqüidade insuportável de serem uns sobrecarregados do custo de obras, que lhes interessam e também ao público, ao passo que outros, sem o mais mínimo esforço ou investimento, receberam o presente de obras idênticas realizadas pelos cofres públicos”(BALEEIRO, 1999, p. 570).

Por tudo isto, além de todos os fundamentos que estruturam o tributo em estudo, é que se faz necessária a sua utilização. Seu caráter de justiça, equidade e lealdade, fazem da contribuição de melhoria um tributo admirável e, conseqüentemente, deveria ser utilizado constantemente pelos administradores públicos não só municipais, mas em todos os níveis da administração pública.

7. Causas da não Utilização da Contribuição de Melhoria pelos Administradores Públicos Municipais no Brasil

Conforme já ressaltado, infelizmente não existem registros da utilização da contribuição de melhoria nos últimos cinqüenta anos pela União ou por Estados no Brasil. Isto demonstra que apenas os municípios é que têm se utilizado da oportunidade de cobrar um tributo justo e eficiente dos contribuintes que viram seus imóveis valorizados em decorrência de uma obra pública.

Entretanto o que se percebe é que, apesar de existirem alguns municípios que se arriscaram em instituir e cobrar a contribuição de melhoria, pouquíssimos são os administradores públicos que assim o fazem. Dificilmente encontra-se um município que já fez uso da contribuição de melhoria e, raramente depara-se com um município em sua plena utilização. Isto se percebe pela própria falta de jurisprudência sobre o assunto. Pouquíssimas são as jurisprudências que se referem à contribuição de melhoria e, dentre estas, a maior parte refere-se a período anterior à Constituição Federal de 1988.

Esta deficiente utilização da contribuição de melhoria por Municípios no Brasil faz com que não só a população, mas também os administradores públicos municipais, desconheçam a existência do tributo e a possibilidade da sua cobrança. Este desconhecimento do tributo é apenas uma das causas da não utilização da contribuição de melhoria pelos administradores públicos municiais no Brasil. Mas se todos desconhecem o tributo, é porque existem outras causas que dificultam a sua utilização e conseqüentemente, a sua divulgação. Desta forma, vejam-se as possíveis causas da não utilização da contribuição de melhoria no Brasil:

a) Aferição da Valorização:

O  fato gerador da contribuição de melhoria é uma valorização imobiliária decorrente de uma obra pública. Existindo a referida valorização, o proprietário de imóvel valorizado deverá pagar o tributo que terá como base de cálculo o quantum da valorização advinda em virtude da obra.

Neste sentido esclarece Aires F. Barreto: “Tendo em vista os princípios informadores do instituto da contribuição de melhoria, sua base de cálculo há de ser a variação positiva no valor do imóvel, determinada pela realização de obra pública” (BARRETO, 1998, p. 589).

Desta forma, atendendo os requisitos para a cobrança da contribuição de melhoria, deverá o administrador público apresentar a delimitação da zona beneficiada. Isto fará com que cada imóvel localizado na zona beneficiada tenha seu cálculo individual de valorização em virtude da obra. É aí que se depara a administração municipal com o que pode ser a maior de todas as dificuldades para se cobrar a contribuição de melhoria: estabelecer o valor do imóvel antes da obra, estabelecer o valor do imóvel após a realização da obra e alcançar a variação positiva advinda da diferença entre os dois valores anteriormente citados.

Primeiramente a Prefeitura Municipal gastaria significativos valores para formar uma equipe técnica conhecedora das relações imobiliárias no Município para avaliar todos os imóveis abrangidos pela zona possivelmente beneficiada, antes da realização da obra. Após a realização da obra esta equipe novamente entraria em ação para mais uma vez avaliar os imóveis e observar quanto seriam os seus valores, e se realmente existiu valorização oriunda da obra pública em cada imóvel anteriormente avaliado. No caso de imóveis valorizados, o quantum da valorização individual será a base de cálculo para o pagamento da contribuição de melhoria. Já no caso de imóveis desprovidos de valorização, não será possível a cobrança da contribuição de melhoria por faltar um dos fundamentos da sua existência: a valorização imobiliária.

Para que possa a administração pública instituir e cobrar a contribuição de melhoria sem ser barrado por este empecilho, deverá o seu administrador se preparar com a devida antecedência para a realização da cobrança. O prefeito municipal deverá munir-se de todas as ferramentas necessárias para que possa, futuramente, cobrar a contribuição de melhoria. O administrador deverá, inicialmente, contratar as pessoas capacitadas para avaliar todos os imóveis pertencentes à zona de beneficiamento antes de que a população saiba da possibilidade da realização da obra, já que só a notícia da sua realização já poderia afetar o valor dos imóveis. Com a realização da obra, esta equipe novamente avaliaria todos os imóveis, apurando o acréscimo no valor dos mesmos. É de fundamental importância que o administrador público se prepare com antecedência para a cobrança do tributo, pois só assim criará a possibilidade da efetivação da sua cobrança.

b) Impossibilidade Financeira do Contribuinte:

A cobrança da contribuição de melhoria poderá ser feita tão logo terminada a obra pública. Eis que se depara então o administrador público com um problema: a impossibilidade financeira do proprietário do imóvel valorizado. A valorização do imóvel não significa que seu proprietário possua fundos suficientes para o pagamento do tributo. Não seria estranho se o particular tivesse uma grande valorização em seu imóvel, mas não possuísse dinheiro para pagar o tributo.

O art. 12 do Decreto-Lei N.º 195/67 estabelece que o contribuinte pagará o tributo de forma que sua parcela anual não exceda a 3% (três por cento) do maior valor fiscal do seu imóvel, atualizado à época da cobrança. Este dispositivo de lei é até uma forma de se cobrar do administrador público que não abandone o princípio da capacidade contributiva, cobrando valores muito altos dos contribuintes. Mesmo assim, 3% (três por cento) pode significar um valor expressivo, em conformidade com o valor do imóvel.

Além de ser um pagamento com altos valores, o contribuinte poderá não ter como angariar recursos para o pagamento do tributo. Neste caso, a única alternativa seria a venda do imóvel. No caso de terrenos, seria plenamente possível a venda de parte do mesmo para que pudesse ser feito o pagamento do tributo. Entretanto, no caso do imóveis residenciais – casa ou apartamento – ficaria difícil a efetivação do pagamento da contribuição.

Interessante solução é trazida por Aires F. Barreto: “Os fiscos deveriam estudar alternativas de procrastinação da cobrança, diferindo o momento do pagamento, por exemplo, para o momento de venda do imóvel. Poderiam ser estudados mecanismos, inclusive com eventual mudança na legislação ordinária, que permitissem, aos que não pudessem, ou aos que preferissem não pagar naquela oportunidade, a transformação do valor em uma percentagem do imóvel que passaria a gravar a propriedade, com averbação no registro de imóveis. Por ocasião da venda futura, o valor correspondente seria retido e entregue ao Tesouro” (BARRETO, 1998, p. 604).

c) Delonga para o Término da Obra:

Quanto mais se demora para terminar a obra, mais se dificulta a apuração da valorização do imóvel. Isto, por ser possível o proprietário do imóvel modificá-lo durante a realização da obra, fazendo com que o imóvel valorize-se independentemente da realização de uma obra pública. Por exemplo, se uma rua é asfaltada, e, neste mesmo período uma das casas beneficiadas pelo asfaltamento da rua tem construída em seu quintal uma piscina, ter-se-á que apurar qual a valorização adveio do asfaltamento e qual adveio da piscina. Em casos de obras públicas muito demoradas é possível a construção de casas onde anteriormente só existiam lotes, ou a modificação completa de algumas casas tornando-as residências de luxo. Nestes casos a apuração da valorização imobiliária fica cada vez mais difícil.

d) Possibilidade de Impugnação pelo Contribuinte:

A impugnação é permitida não só pelo Código Tributário Nacional, em seu art. 82, inciso II; mas também pelo Decreto-Lei N.º 195/67 em seu art. 10, parágrafo único. O contribuinte poderá impugnar sobre qualquer erro ou discordância contido no edital previamente publicado pela administração municipal. Eis que esta impugnação pode ser também uma das causas para o administrador público não se aventurar no propósito de cobrar contribuição de melhoria. Esta possibilidade de impugnação exige da administração uma perfeita preparação para que o tributo seja instituído. Entretanto, como não é praxe a cobrança do tributo em administrações municipais, estas não possuem prática na sua preparação e, conseqüentemente, não se aventuram na possibilidade de querer cobrar o tributo e posteriormente verem seus objetivos frustrados.

e) Falta de Interesse do Administrador Público:

Todos os casos vistos anteriormente ocorrem quando o administrador tem interesse em cobrar a contribuição de melhoria mas, por algum motivo, não consegue fazê-lo. Entretanto existe ainda a possibilidade de o administrador não ter interesse em fazer a cobrança do tributo.

É uma constante no Brasil atualmente, os políticos que vivem “da política” em vez de viverem “para a política”. A busca pelo poder faz com que os políticos no Brasil tornem-se efetivos “políticos de carreira”, buscando sempre beneficiar aqueles que patrocinam as campanhas eleitorais, só lembrando do eleitor quando próximo ao período de votação. Desta forma, nenhum interesse haveria em instituir e cobrar contribuição de melhoria se um dos protegidos da administração tivesse seu imóvel valorizado por uma obra realizada pela administração municipal. Esta torna-se uma das grandes causadoras da não utilização da contribuição de melhoria pelos administradores públicos municipais no Brasil: o interesse político em privilegiar e proteger terceiros.

Utilizar a contribuição de melhoria é sinônimo de honestidade, de lealdade, de moralidade. Entretanto, estas são características pouco encontradas atualmente nos políticos brasileiros, o que acarreta a deficiente utilização da contribuição de melhoria pelos administradores públicos no Brasil.

8. Conseqüências da não Utilização da Contribuição de Melhoria pelos Administradores Públicos Municipais no Brasil

Analisadas algumas das possíveis causas da não utilização da contribuição de melhoria pelos administradores públicos municipais no Brasil, percebe-se uma grande semelhança entre todas elas: a falta de prévio e adequado preparo da administração em cobrar o tributo. Infelizmente a contribuição de melhoria ainda é um tributo pouco conhecido no Brasil, não só pelos administradores públicos, mas por toda a sociedade. As únicas pessoas que ainda tem oportunidade de conhecê-la são os estudiosos do Direito, já que se trata de matéria tributária.

Desta forma, poder-se-ia diferenciar as administrações municipais brasileiras da seguinte forma: as que não sabem da existência do tributo, as que conhecem o tributo, mas não têm interesse em utilizá-lo, as que tentam, mas não conseguem utilizá-lo com eficiência e as que utilizam a contribuição de melhoria com sucesso.

Independentemente da causa da não utilização da contribuição de melhoria, uma só é a conseqüência gerada para a sociedade: a impossibilidade da redistribuição objetivada pelo tributo. No fim das contas quem sai perdendo é o cidadão que paga seus tributos e vê o seu dinheiro sendo utilizado em obras que só beneficiam um grupo restrito de cidadãos que recebem sem qualquer ônus uma valorização imobiliária “de presente” da administração pública.

O tributo que poderia financiar a realização de uma obra, ou que poderia patrocinar novas obras públicas para a população, fica portanto, praticamente inutilizado no Brasil.

Conclusão

A pesquisa abordou a utilidade da contribuição de melhoria. Tratando-se de tributo vinculado a uma atividade estatal específica relativa ao contribuinte, a valorização imobiliária decorrente de obra pública torna-se a base de cálculo para a sua cobrança. Cada contribuinte pagará portanto, o valor que tiver auferido em sua propriedade a título de valorização imobiliária, em virtude da obra realizada pela administração pública.

Entretanto, percebeu-se que as administrações municipais não utilizam o tributo que poderia auxiliar municípios a realizar obras públicas com maior facilidade, já que seriam patrocinadas pelos seus beneficiados diretos.

Isto ocorre porque as administrações públicas municipais deparam-se com inúmeras dificuldades para alcançarem a efetivação da sua instituição e cobrança. Dentre os óbices mais constantes foram identificadas a dificuldade em se alcançar a valorização imobiliária advinda da obra pública, a impossibilidade financeira do contribuinte e a possibilidade de impugnação.  Observou-se claramente que estas causas contribuem insistentemente para que o administrador público não consiga utilizar o tributo em conformidade com seus requisitos legais, causando portanto a impossibilidade prática de se receber uma contribuição de todos aqueles que tiveram seus imóveis valorizados por uma obra pública.

Foi visto que além dos administradores que não conseguem utilizar a contribuição de melhoria, existem ainda aqueles que não querem utilizá-lo e os que nem sabem da sua existência. Em decorrência destes últimos é que toda administração pública municipal deveria ter uma equipe jurídica preparada para bem desenvolver no município a adequada utilização e cobrança de todos os tributos municipais.

Assim, verificou-se que o grande segredo para se desenvolver todo o processo de instituição e cobrança da contribuição de melhoria em um município é a prévia formação de uma equipe dotada de conhecimentos práticos e jurídicos em utilizar o tributo. Esta equipe se encarregaria de adequar todo o processo de realização da obra aos requisitos legais da contribuição de melhoria. Só assim se alcançará o que quis o legislador ao inserir a contribuição de melhoria no Brasil: ver a administração pública dotada de maior capacidade financeira através do auxílio direto de todos aqueles que se beneficiaram por obras públicas realizadas.

 

Referências
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BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Financeiro e de Direito Tributário. 7. ed. São Paulo: Saraiva, 1999.
BARRETO, Aires Fernandino. Comentários ao Código Tributário Nacional. São Paulo: Saraiva, 1998. V. 1.
BRASIL. Código Tributário Nacional. Lei n.º 5.172 de 25 de outubro de 1966. Obra coletiva de autoria da Editora Saraiva com a colaboração de Antônio Luiz de Toledo Pinto,  Márcia Cristina Vaz dos Santos Windt e Luiz Eduardo Alves de Siqueira. 29. ed. São Paulo: Saraiva, 2000.
______. Constituição da República Federativa do Brasil / 1988. Coordenação de Maurício Antônio Ribeiro Lopes. 4. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1999.
______. Constituição da República Federativa do Brasil / 1967. 10. ed. Brasília: Senado Federal, 1986.
______. Constituições do Brasil. Fernando H. Mendes de Almeida. São Paulo: Saraiva, 1954.
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. 12. ed. São Paulo: Saraiva, 1999.
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MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 13. ed. São Paulo: Malheiros, 2000.
PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Direito Administrativo. 13. ed. São Paulo: Atlas, 2001.
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WEBER, Max. Ciência e Política – Duas Vocações. 10. ed. São Paulo: Editora Cultrix, 2000.
 
Nota
[1] Palavra de origem latina que se refere a valor, prestação, preço. Neste caso, será o valor que servirá de base para a cobrança da contribuição de melhoria.
 

Informações Sobre o Autor

Luiz Cesar Rocha Santos

Bacharel em Direito pela Universidade Estadual de Montes Claros - Unimontes e Oficial do Ministério Público do Estado de Minas Gerais

 
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Informações Bibliográficas

 

SANTOS, Luiz Cesar Rocha. A contribuição de melhoria e sua utilização por administradores públicos no Brasil. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, XX, n. 158, mar 2017. Disponível em: <http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=18563&revista_caderno=26>. Acesso em ago 2017.


 

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SANTOS, Luiz Cesar Rocha. A contribuição de melhoria e sua utilização por administradores públicos no Brasil. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, XX, n. 158, mar 2017. Disponível em: <http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=18563&revista_caderno=26>. Acesso em ago 2017.