Previdenciário

 

Os obstáculos criados pelo Instituto Nacional do Seguro Social - INSS para concessão de benefícios previdenciários

Elaine Cristina Santos Sales, Carlos Alberto Vieira de Gouveia
 
 

Resumo: O presente estudo busca questionar, se a Previdência Social Brasileira vem  cumprindo seu papel social, com relação ao deferimento dos benefícios previdenciários, uma vez que, o Supremo Tribunal Federal (STF), em sessão plenária, deu parcial provimento ao Recurso Extraordinário (RE) 631240, com repercussão geral reconhecida, em que o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), defendia a exigência de prévio requerimento administrativo antes de o segurado recorrer à Justiça, para a concessão de benefício previdenciário. Por maioria de votos, o Plenário acompanhou o relator, ministro Luís Roberto Barroso, no entendimento de que a exigência não fere a garantia de livre acesso ao Judiciário, previsto no artigo 5º, inciso XXXV, da Constituição Federal, pois sem pedido administrativo anterior, não fica caracterizada lesão ou ameaça de direito. Faremos uma breve discussão sobre a problemática dos indeferimentos, da situação de risco social em que são deixados os segurados brasileiros, e também, da reversão destas negativas pelo Poder Judiciário, o que denota a desnecessidade do pleito em âmbito administrativo.

Palavras-chave: Benefícios Previdenciários; Deferimento; Indeferimento; Papel Social da Autarquia.

Abstract: This study aims to question if the Brazilian Social Security has been fulfilling its social role with respect to the granting of social security benefits, since the Federal Supreme Court (STF), in plenary, partially granted the extraordinary appeal (RE) 631,240, with recognized general repercussion in the National Social Security Institute (INSS), defended the need for prior administrative application before the insured go to court for the granting of social security benefits. By majority vote, the plenary followed the rapporteur, Minister Luis Roberto Barroso, on the understanding that the requirement does not violate the free guarantee access to the courts, pursuant to Article 5, XXXV of the Federal Constitution, for without prior administrative request, it is not characterized injury or threat of law. We will make a brief discussion of the problem of rejection, social risk in the Brazilian policyholders are left, and also the reversal of these negative by the judiciary, which denotes no need of the election at the administrative level.

Key words: Social Security benefits; Upheld; dismissal; Social Role of Local Authority.

1INTRODUÇÃO

O Direito da Seguridade Social, funda-se em dois princípios principais: o Princípio da Solidariedade e o da Proteção da Dignidade da Pessoa Humana.

Embora a estrutura da Seguridade Social seja um direito fundamental par excellence, é importante frisar tal viés, uma vez que, hodiernamente, em tempos de neoliberalismo e globalização, vivenciamos uma fase de aguda supressão, desjuridicização e mercantilização dos direitos sociais, além da fragmentação dos laços de solidariedade social.

Atualmente, questiona-se o papel do Estado na sociedade, diante de uma economia globalizada e mais competitiva. Essa competitividade transparece de maneira mais sensível na economia, e acaba pressionando os setores produtivos pela busca de uma reorganização que reduza os custos sociais da produção.

Embora a Constituição Federal de 1988 tenha criado um sistema de seguridade social edificado sobre três subsistemas – saúde, previdência social e assistência social – a configuração protetiva original sofreu diversas modificações ao longo do tempo.

Contudo, não há dúvida de que a maior parte das alterações constitucionais, provocou redução do nível de proteção social, sobretudo no âmbito do subsistema previdenciário, conforme Emendas Constitucionais 20 e 41, evidenciando assim, que nosso sistema previdenciário não está maduro, e que certamente, outras reformas virão, posto que, reparos normativos urgentes precisam ser feitos, a fim de selecionar melhor, os beneficiários de proteção.

2 BREVE HISTÓRICO DA PREVIDENCIÁRIA SOCIAL BRASILEIRA

Pode-se afirmar que a evolução da proteção social no Brasil, seguiu o mesmo caminho trilhado no plano internacional: da origem privada e voluntária da comunidade, passando pela formação de planos mutualistas, chegando à intervenção do Estado.

Mesmo inspirado pelo momento histórico reinante na Europa e nos Estados Unidos, a Constituição do Império do Brasil de 25 de março de 1824, previu em seu artigo 179, inciso XXXI, os socorros públicos, podendo ser considerada o primeiro ato securitário com previsão constitucional (KERTZMAN, 2016, p.46).

Todavia, considera-se como marco inicial da Previdência Social brasileira, a Lei Eloy Chaves (Decreto Legislativo 4.682, de 24/01/1923), que instituiu as Caixas de Aposentadorias e Pensões (CAPs) para os ferroviários, assegurando-lhes os benefícios de aposentadoria por invalidez, aposentadoria ordinária (equivalente a atual aposentadoria por tempo de contribuição), pensão por morte, e assistência médica.

Embora a doutrina considere esta lei, como sendo o marco inicial da previdência brasileira, não é correto afirmar que ela seja o primeiro diploma legal sobre o tema, por exemplo, temos a Lei 3397/1888, que previa o seguro social de amparo ao empregado público, patrocinado pelo Estado, instituindo a Caixa de Socorros em cada uma das estradas de ferro do Estado.

Nesta esteira, outras leis e decretos foram surgindo, cada um regulamentando a previdência dos vários tipos de segurado.

Enfim, foi promulgada a Constituição Federal de 1988, a primeira a reunir a previdência, a assistência social e a saúde, em um único sistema de proteção social, de caráter tridimensional: a seguridade social (LEITÃO e MEIRINHO, 2014, p.37).

Com ela, inúmeras foram as conquistas sociais para nosso povo, dentre elas, a universalidade da saúde pública, sem a necessidade de pagamento de contribuições, a previsão do benefício assistencial ao idoso e ao deficiente hipossuficientes, redução do requisito etário para os trabalhadores rurais, entre outras.

Por fim, a seguridade social é um sistema de extensa proteção social, que visa proteger as principais necessidades da sociedade como um todo, devendo assegurar um mínimo essencial para a preservação da vida, ou seja, proteção ampla e irrestrita da dignidade da pessoa humana (GOUVEIA, 2014, p.23).

3 O CARÁTER SOCIAL DA PREVIDÊNCIA SOCIAL

A Seguridade Social, compreendida como um plano de políticas públicas, visa garantir patamares mínimos de sobrevivência para as pessoas, podendo ser articulada e compreendida, a partir de dois eixos principiológicos fundamentais, quais sejam: a solidariedade social e a proteção da dignidade da pessoa humana.

O primeiro, diz respeito ao dever do Estado, de empreender as ações de redistribuição e seguro social, e o segundo, serve como fundamento para a estipulação das condições mínimas de sobrevivência.

A idéia de princípio e a sua aplicação no plano jurídico, sofreu três fases históricas. Na primeira, a chamada jusnaturalista, tem a juridicidade dos princípios quase que nula e duvidosa, com uma conotação ético-valorativa apenas. Na segunda, puramente positivista, identificou nos princípios, como meras pautas programáticas supralegais, carentes, ainda, de uma normatividade. E por último, temos a pós-positivismo, que identifica a partir da hegemonia das constituições, a plena normatividade dos princípios, que podem, por conseguinte, criar obrigações legais (BOLLMANN, 2009, p. 29).

Neste sentido, atualmente vivemos a fase pós-positivista, e nela, a Seguridade Social pode ser considerada um direito fundamental material, na medida em que se consubstancia num substitutivo dos meios ordinários de manutenção da sobrevivência, e por conseguinte, da dignidade humana, entrelaçando-se com o constitucionalismo, pois com seu advento, os direitos fundamentais ganham a característica de universalidade e de efetiva juridicidade.

Outrossim, especificamente quanto à Seguridade Social, cumpre-nos delimitar seu âmbito próprio, e assim, definir quais as específicas demandas e necessidade sociais, deve dar conta, dentro do universo mais amplo dos direitos sociais.

Uma importante fonte para a elucidação de seu campo de atuação, vem dos aspectos históricos da proteção social, e destes, em especial, o exame da construção da Seguridade Social enquanto direito, e principalmente, como direito fundamental.

Nas palavras de Leal:

“Este direito consistirá fundamentalmente num direito a prestações pecuniárias destinadas a garantir as necessidades de subsistência – embora, em determinados casos, as prestações pecuniárias possam ou inclusivamente devam ser substituídas por prestações em espécie. Além disso, as prestações pecuniárias poderão ou deverão ser completadas com prestações em espécie.” (apud SERAU, 1978, p.345).

Este significado da Seguridade Social como direito à segurança econômica, aparece no Plano Beveridge:

“A expressão “segurança social” é aqui usada para designar a garantia de um rendimento, que substitua os salários, quando se interromperem estes pelo desemprego, por doença ou acidente, que assegure a aposentadoria na velhice, que socorra os que perderam o sustento em virtude da morte de outrem e que atenda a certas despesas extraordinárias, tais como as decorrentes do nascimento, da morte e do casamento. Antes de tudo, segurança social significa segurança de um rendimento mínimo; mas esse rendimento deve vir associado a providências capazes de fazer cessar, tão cedo quanto possível, a interrupção dos salários”. (apud SERAU, 1943, p.189).

Desta maneira, temos que a Seguridade Social, é um amplo e complexo sistema de organismos e medidas, tendentes não só a combater os infortúnios protegidos pelos sistemas de seguro social, mas também, a elevar o nível de vida dos cidadãos, propondo-se a melhorar a situação das classes sociais, preferencialmente das mais necessitadas, onde não é apenas uma defesa contra as situações de necessidade, mas também, um conjunto de ações prospectivas, tendentes também à superação dessas situações de necessidade.

Para Zeno Simm, a Seguridade Social tem como finalidade, proporcionar ao cidadão

“Meios de satisfazer as necessidades resultantes de eventos próprios da vida, dando-lhe a necessária (ao menos mínima) cobertura para fazer frente às vicissitudes da vida, de cobrir os chamados “riscos sociais”, quais sejam, os acontecimentos imprevisíveis, ou ao menos inevitáveis, que venham a colocá-lo em estado de necessidade” (apud SERAU, 2005, p.105-106).

Por fim, de tudo que fora exposto, podemos compreender a Seguridade Social, como a estrutura pública ou a função estatal, de garantir e atender às necessidades básicas e vitais da população (as contingências sociais), independentemente de pertencerem ou não, a qualquer categoria profissional, porque o que se busca com ela, é a proteção do mínimo existencial, garantindo portanto, a dignidade da pessoa humana.

4 A OBRIGATORIEDADE DO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO

A exigência do prévio requerimento administrativo perante a Autarquia Previdenciária, decorre da necessidade de que seja demonstrada, a existência da lide deduzida perante o Judiciário, ou seja, o conflito de interesses, qualificado por uma pretensão resistida.

Isso porque, na maioria das vezes, pleitos do segurado relativos a benefícios, poderiam ser deferidos administrativamente pelo INSS, e desnecessariamente, por falta de informação, ou por receio de indeferimento, são requeridos diretamente no Judiciário.

Essa ausência da pretensão resistida, dá lugar à inexistência de uma das condições da ação, qual seja, a falta de interesse de agir, conforme se depreende dos artigos 3º e 267, VI, do CPC, fato que enseja a extinção do processo sem julgamento do mérito.

Embora não comunguemos do mesmo posicionamento, as “evidências” de que a exigência do prévio requerimento, é benéfico a todos os envolvidos nas ações previdenciárias, os tribunais superiores, após muita resistência em virtude da defesa irrestrita dos segurados, começaram a mudar seu entendimento e, aos poucos, houve a mudança da jurisprudência no sentido de fixar, em regra, a imprescindibilidade do prévio requerimento na via administrativa.

O Supremo Tribunal Federal alterou seu entendimento sobre a questão, no julgamento do Recurso Extraordinário com repercussão geral nº 631.240/MG, cujo relator, o ministro Roberto Barroso, alegou em seu voto que,

“partindo do pressuposto de que ninguém deve ir a juízo desnecessariamente, caberia verificar se a exigência de requerimento administrativo como configuradora do interesse de agir, se amoldaria à disciplina constitucional de acesso ao Judiciário.”

De acordo com o entendimento do ministro relator, não há como caracterizar a existência de lesão ou ameaça a direito, sem que tenha havido o indeferimento do pedido pelo INSS.

 Acrescentou, ainda, que “a concessão do benefício, depende de uma postulação ativa por parte do interessado”, não tendo o INSS, o dever de concedê-lo de ofício, sendo necessária a formulação do pedido perante a Autarquia; somente na hipótese de o INSS indeferi-lo, ou levar mais de 45 dias para dar uma solução (nos termos do art. 174 do Decreto 3.048/1.999), é que haveria a violação do direito, e nasceria a pretensão e a possibilidade de ajuizar a ação judicial.

Embora saibamos que, quando o procedimento administrativo caminha regularmente e sem intercorrências, ele é mais célere, em contrapartida, toda a estrutura da Administração Pública – e isso também envolve o material humano, não comporta adequadamente a demanda, e indubitavelmente, o que se espera evitar com o prévio agendamento, acaba por abalroar o Poder Judiciário, posto que, às vezes, por simples capricho do servidor público, um pedido na seara administrativa é indeferido, ou por desrespeito grotesco à lei, ou pelo descumprimento das instruções normativas da própria Autarquia Previdenciária.

Por estes motivos, entendemos que a obrigatoriedade do prévio agendamento, apenas posterga em alguns casos, a entrega do bem da vida ao segurado, já que com a negativa da Autarquia, ele vai procurar pela proteção estatal via demanda judicial, e na maioria das vezes, terá seu pleito deferido, conforme discorreremos no próximo tópico.

5 OS DADOS ESTATÍSTICOS DAS CONCESSÕES: INSS X PODER JUDICIÁRIO

Diante da obrigatoriedade do prévio agendamento, buscamos com os dados estatísticos que serão apresentados, refutar os argumentos do STF, e reiterar que tal obrigatoriedade, apenas postergou o gozo do direito dos segurados.

Segundo o Anuário da Justiça Federal 2016, a Justiça Federal tem por competência, julgar ações movidas pela ou contra a União, e é natural que ela seja o seu principal cliente.

O que não parece tão natural assim, é o fato de o INSS, sozinho, figurar como parte em quase 3 milhões de ações espalhadas pelo país, com 34% de participação nos processos em curso na primeira instância federal em todo o país, segundo dados do CNJ.

Segundo o Coordenador dos JEF’s na 4ª região, João Batista Pinto Silveira, ele fez os cálculos e concluiu que uma ação parada por três anos no judiciário, deixa a conta 36% mais cara para o INSS, “pois, quanto maior a demora para pagar, maiores serão os juros” (Anuário da Justiça Federal 2016, p.14).

As estatísticas compiladas pelo tribunal mostram que, cerca de 75% das ações previdenciárias em tramitação em julho de 2015 tratavam de benefícios, e ainda, que o grande número de demandas judiciais tem relação com pedidos negados pela própria autarquia (grifo nosso).

Os números não deixam dúvidas. Em cinco anos, a quantidade de casos novos endereçados ao Judiciário Federal cresceu 32%, de 3 milhões para 4 milhões. O avanço foi ainda maior na primeira instância (40%), onde tudo começa, em comparação com os recursos encaminhados aos tribunais regionais, que registraram crescimento de 16% no período – de 440 mil em 2010, para cerca de 500 mil novos casos em 2014 (Anuário da Justiça Federal 2016 p.10-11), como se constata nas Tabelas 01 e 02.

No que diz respeito às concessões administrativas, temos os dados extraídos do site do Ministério da Previdência Social, que traz o Anuário Estatístico da Previdência Social – AEPS 2014, demonstradas na Tabela 03.

6 A INEFICÁCIA SOCIAL DA AUTARQUIA PREVIDENCIÁRIA

Neste tópico, usaremos casos reais, com o fito de demonstrar que, embora mais célere, o procedimento administrativo descumpre o que dispõe nossa Carta Magna, fazendo a leitura da pirâmide de Kelsen, de maneira contrária, ou seja: no topo da pirâmide, estão as instruções normativas editadas pela própria Autarquia Previdenciária, e em sua base, todo o nosso ordenamento jurídico, incluindo a Constituição Federal, as leis infraconstitucionais, e legislações esparsas. Vejamos:

1º) Pedido de Benefício de Prestação Continuada, pleiteado por uma família com 02 (dois) membros, sendo a mãe e o filho com deficiência.

Na justificativa do indeferimento, a Autarquia Previdenciária alegou que a renda per capita era superior a ¼ do salário mínimo.

Após o recebimento da comunicação de indeferimento, foi movida ação judicial em 04/02/2016, e a sentença de procedência prolatada em 16/05/2016, ou seja, 3 (três) meses após sua distribuição.

Processo nº 00042856720164036301.

2º) Segurado com 58 anos, teve o pleito de auxílio-doença negado em 03/11/2014, sob o argumento de que não fora constatada incapacidade laborativa. Mesmo doente, ele retornou ao trabalho, mas não suportava as fortes dores que sentia em ambos os joelhos.

Alternativa não teve, senão a de promover ação judicial em 18/11/2015, pleiteando restabelecimento do auxílio doença cessado, ou a concessão de aposentadoria por invalidez.

Passados 4 (quatro) meses, teve seu direito a aposentadoria por invalidez reconhecido por sentença judicial, e com ela, pode voltar a ter dignidade!

Processo nº 00615956520154036301.

3º) Segurado facultativo, com 60 anos de idade, sofreu acidente no trabalho, pleiteou o auxílio doença, que foi deferido por 10 (dez) meses, porém, continuou incapacitado para o trabalho, por conta das sequelas.

Requereu junto à Autarquia Previdenciária, a prorrogação do benefício, que fora indeferido em 21/01/2015 sob a alegação de não fora constatada a incapacidade.

Á beira da mendicância, não lhe restou outra opção, senão a de socorrer-se do Poder Judiciário, através de ação de restabelecimento de auxílio doença, ou concessão de aposentadoria por invalidez.

A demanda foi distribuída em 05/11/2015, e a sentença que julgou procedente o pedido de aposentadoria por invalidez foi prolatada em 23/03/2016, ou seja, 4 (quatro) meses após a negativa administrativa.

Processo nº 00594434420154036301.

Mais uma vez, parece-nos que a Autarquia Previdenciária apenas existe, para obstaculizar as concessões dos benefícios, esquecendo-se de seu viés social, posto que, na maioria esmagadora das vezes, todos os seus indeferimentos, são revertidos na esfera judicial.

Os números não mentem! Basta que nos detenhamos às tabelas mencionadas, para vislumbrarmos o arcabouço do descaso social, das desproporções dos atos administrativos, e assim, termos a plena convicção, de que a obrigatoriedade do requerimento administrativo, nada mais é, do que trazer intempéries e dores de cabeça aos segurados, e não a celeridade esperada pela sociedade!!!

CONCLUSÃO

Com o presente estudo, procuramos mostrar, como o caráter social da Previdência Social no Brasil, há muito tempo deixou de existir!

Criada para socorrer os desvalidos, doentes, incapazes e velhos, o sistema vem sofrendo duras e drásticas alterações, no decorrer de sua história.

Os mais pobres, são os que mais sofrem, e ainda ficam a “mercê” de medidas, despachos e julgados desconexos.

A intenção do STF foi boa, porém ineficiente, já que o requerimento administrativo, não tem nada de célere, porque as demandas negadas pela Autarquia Previdenciária, que conduz os processos como bem lhe aprouve, são em sua maioria, eivadas de vício, de inobservância a norma legal, e na maioria esmagadora das vezes, revertidas pelo Poder Judiciário!

Os números mostraram, que a esfera administrativa é apenas um engodo, um óbice a concessão de benefícios, pois o servidor público é desidioso, trata com descaso o problema alheio, descumpre a lei e retarda o gozo do direito do segurado.

O que existe no âmbito da Previdência Social, é a imoralidade, o retrocesso social, o ferimento ao direito posto, o desrespeito social, e o descaso comportamental, daquele que deveria bem orientar o segurado, para que este pudesse obter o seu bem da vida, de maneira digna, justa e célere!

 

Referências
ANUÁRIO DA JUSTIÇA FEDERAL – Tribunal da Previdência. Consultor Jurídico, 2016.
BERWANGER, Jane Lúcia Wilhelm e VERONESE, Osmar. Constituição – um olhar sobre minorias vinculadas à Seguridade Social. Ed. Juruá, 2ª ed. 2015.
BOLLMANN, Vilian. Previdência e Justiça – o Direito Previdenciário no Brasil sob o enfoque da Teoria da Justiça de Aristóteles. Ed. Juruá, 2009.
CASTRO, Carlos Alberto Pereira; DUARTE, Maria Raquel e LAZZARI, João Batista. Vade Mecum Previdenciário. Ed. Forense, 2013.
GOES, Hugo. Manual de Direito Previdenciário – teoria e questões. Ed. Ferreira, 9ª ed, 2015.  
GOUVEIA, Carlos Alberto Vieira. Benefício por incapacidade e perícia médica – manual prático. Ed. Juruá, 2ª ed. 2014.
JURIS PLENUM PREVIDENCIÁRIA. Doutrina e Jurisprudência. Ed. Plenum, Ano IV, Número 14, 2016.
KERTZMAN, Ivan. Curso prático de Direito Previdenciário. Ed. JusPodivm, 14ª ed.2016.
LEITÃO, André Studart e MEIRINHO, Augusto Grieco Sant’Anna. Manual de Direito Previdenciário. Ed. Saraiva, 2ª ed. 2014.
PINHO, Humberto Dalla Bernardina. Direito Processual Civil Contemporâneo. Ed. Saraiva, 3ª ed. 2016.
SAVARIS, José Antônio. Direito Previdenciário – Problemas e Jurisprudência. Ed. Alteridade, 2014
SERAU, Marco Aurélio Junior. Seguridade Social como direito fundamental material. Ed. Juruá, 2ª ed. 2011.
SODRÉ, Luiz Afonso. Código de Processo Civil Comparado. Ed. Habermann, 2015.
VADE MECUM SARAIVA, Ed. Saraiva,18ª ed. 2014.
 

Informações Sobre os Autores

Elaine Cristina Santos Sales

Advogada especialista em Processo Civil pela Universidade Nove de Julho e em Direito Previdenciário pela Faculdade Legale. Milita na área cível e previdenciária

Carlos Alberto Vieira de Gouveia

Carlos Alberto Vieira de Gouveia é Mestre em Ciências Ambientais e Doutorando em Ciências Jurídicas e Sociais; Vice-Presidente para a área Previdenciária da Comissão Direitos e Prerrogativas e Presidente da Comissão de Direito Previdenciário ambas da OAB-SP Coordenador do curso de pós-graduação em Direito Previdenciário da Faculdade Legale

 
0 Comentários
 

Informações Bibliográficas

 

SALES, Elaine Cristina Santos; GOUVEIA, Carlos Alberto Vieira de. Os obstáculos criados pelo Instituto Nacional do Seguro Social - INSS para concessão de benefícios previdenciários. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, XX, n. 159, abr 2017. Disponível em: <http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=18803&revista_caderno=20>. Acesso em set 2017.


 

O Âmbito Jurídico não se responsabiliza, nem de forma individual, nem de forma solidária, pelas opiniões, idéias e conceitos emitidos nos textos, por serem de inteira responsabilidade de seu(s) autor(es).


Filtro de Artigos

 





Informações Bibliográficas

 

SALES, Elaine Cristina Santos; GOUVEIA, Carlos Alberto Vieira de. Os obstáculos criados pelo Instituto Nacional do Seguro Social - INSS para concessão de benefícios previdenciários. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, XX, n. 159, abr 2017. Disponível em: <http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=18803&revista_caderno=20>. Acesso em set 2017.