Administrativo

 

Assédio moral como ato de improbidade administrativa

Tatiana Regina Souza Silva Guadalupe
 
 

Resumo: O assédio moral é uma violência moral que vem sendo muito discutida e estudada nas últimas décadas - Silva (2015) e está implicitamente ligada a saúde laboral e a gestão de pessoas, conforme alinhavado por Cândido (2011), Martins (2013) e Reis, Mello e Coura (2013). Com base nesta temática, este artigo atentou ao estudo acerca da importância da gestão de pessoas na Administração Pública, justificada ao reflexo da responsabilização dos atos administrativos, em especial salubridade no meio ambiente laboral, relativos à improbidade administrativa, trazendo características, espécies e consequências, por base de referencial teórico, alinhado a sistemática aplicação de leis gerais, projetos e planos de ação, como forma preventiva a manutenção a validade dos atos administrativos e da ordem pública. Como metodologia centrou-se no aspecto qualitativo do problema, ao que já se tem como aparato legal - Projeto de Leis 5.970/2001 e 8.178/14 e leis vigentes, teorias e método para melhoria das condições de trabalho dos profissionais. O propósito maior desta pesquisa foi à demonstração da necessidade de mudança de postura dos gestores públicos ao respeito à saúde física e mental dos trabalhadores da Administração Pública. Apesar dos resultados mostrarem dificuldades ao resultado da proposta, mostrou o aspecto prático em casos de assédio moral e necessidade de mudança de postura dos gestores públicos quando da constatação de assédio moral no seio da Administração.

Palavras-chave: Responsabilidade Civil. Meio ambiente laboral. Ato de Improbidade Administrativa. Assédio Moral.

Abstract: Moral bullying is a moral violence that has been much discussed and studied in the last decades - Silva (2015) and is implicitly linked to occupational health and people management, as tacked on by Cândido (2011), Martins (2013) and Reis, Mello and Coura (2013) Based on this theme, this article investigated the importance of people management in Public Administration, justified to reflect the accountability of administrative acts, especially salubrity in the labor environment, related to administrative improbability, bringing Characteristics, species and consequences, based on theoretical reference, aligned with the systematic application of general laws, projects and action plans, as a preventive way to maintain the validity of administrative acts and public order. As a methodology, it focused on the qualitative aspect of the problem, to which we already have as legal apparatus - Draft Laws 5,970 / 2001 and 8,178 / 14 and current laws, theories and method to improve the working conditions of professionals. The main purpose of this research was the demonstration of the need of change of position of the public managers to the respect to the physical and mental health of the employees of the Public Administration. Although the results showed difficulties to the proposal, they showed the practical aspect in cases of moral harassment and the need for a change of position of public managers when moral harassment was detected within the Administration.

Keywords: Civil Liability. Work environment. Act of Administrative Improbability. Moral Harassment

Sumário: 1. Introdução; 2. Referencial teórico; 3. Metodologia; 4. Análises de resultados, 5. Considerações finais.

1. INTRODUÇÃO

O tema proposto compõe a conceituação do instituto do Assédio Moral suas espécies, anatomia, reflexo a saúde do trabalhador e a responsabilidade civil nas relações laborativas e no meio ambiente do trabalho como improbidade administrativa. Nessa medida, a discricionariedade e práticas de arbitrariedade são atos autoritários na tentativa de impedir que alguns servidores obtenham a estabilidade ou perdas em razão de perseguições e constantes ameaças que tornam rotineiros - temor reverencial. O objetivo geral da pesquisa está em redimensionar a gestão de pessoas na Administração Pública, em especial, aos atos que tendem a retirar direitos do servidor, abalar a dignidade do trabalhador público. Desta feita, pretende-se destacar que o gestor público que age na prática de assédio moral age com dolo genérico, imprescindível ao enquadramento na modalidade da improbidade administrativa, cuja atuação, deve pautar - não somente, quando da proteção do patrimônio público - como o humano, incorrendo, assim, às penalidades previstas no inciso III do artigo 12 da Lei 8.429/92.

O presente artigo tem por objetivo específico conduzir à reflexão quanto ao papel do gestor público, independentemente do nível de atuação na gestão de conflitos, na inviabilização do assédio moral, justificando um novo modelo de gestão aos fins colimados para proteção da saúde mental dos trabalhadores e da harmonia funcional nas organizações.

Nesse sentido, depreende o destaque do problema de pesquisa a composição de ideias de até quando essa discriminação representa tipificação do assédio moral e deste, à vulneração da saúde do trabalhador em seu aspecto epidemiológico, aos princípios peculiares a Administração Pública e, consequentemente, a responsabilidade decorrente das ações e omissões do poder público quanto aos atos praticados.

O referido problema apresentado serviu para redimensionar a gestão de pessoas na Administração Pública, em especial, aos atos que tendem a retirar direitos do servidor, abalar a dignidade do trabalhador perante a responsabilização por atos de improbidade administrativa decorrente de estudo de caso decidido na 2a Turma do STJ e projetos de lei perante a Câmara dos Deputados.

O parâmetro base utilizado, passa pela reflexão da problemática compreendendo o cotejo sistemático de leis existentes no ordenamento jurídico e estudo literário justificando a importância do tema.

2. REFERENCIAL TEÓRICO

A Constituição Federal Brasileira assegura no artigo 5º, caput, o princípio da igualdade, ao estabelecer que todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza. O artigo 1º da Convenção n. 111 da OIT (Organização Internacional do Trabalho), de novembro de 1965, define como discriminação: Art. 1 — 1. Para os fins da presente convenção o termo “discriminação” compreende:

a) toda distinção, exclusão ou preferência fundada na raça, cor, sexo, religião, opinião política, ascendência nacional ou origem social, que tenha por efeito destruir ou alterar a igualdade de oportunidade ou de tratamento em matéria de emprego ou profissão;

Por certo, a discriminação insere a todo tratamento diferenciado e injusto de um indivíduo em relação a um grupo, o qual o faça, diante da prática, velando a exclusão, levando a tornar o assediado destacado do trabalho, de seus valores e dos demais trabalhadores, influindo em seus resultados, seja na quantidade e/ou na qualidade do trabalho e na vida do trabalhador.

Já em 1946, a OIT (Organização Internacional do Trabalho) já definiu saúde, como “um estado completo de bem estar físico, mental e social, e não somente a ausência de doença ou enfermidade.

O artigo 3º da Convenção 155 da OIT (Organização Internacional do Trabalho) afirma que a “saúde, com relação ao trabalho, abrange não só a ausência de afecções ou de doenças, mas também os elementos físicos e mentais que afetam a saúde e estão diretamente relacionados com a segurança e a higiene no trabalho.”

Martins (2014) estabelece que o sistema de saúde deva abranger três espécies de categorias: prevenção, proteção e recuperação, sendo que a primeira, compreende meios para evitar as doenças, dentre elas as de vigilância sanitária e epidemiológica, destacando que a epidemiologia corresponde a um conjunto de ações que proporcionam o conhecimento, a detecção ou prevenção de qualquer mudança de fatores determinantes e condicionantes da saúde individual ou coletiva, com a finalidade de recomendar a prevenção e controle de doenças, ao exemplo do artigo da Resolução 1488/98 do Conselho Federal de Medicina.

Não há dúvida que, o que mais intensifica a prática é a violência psicológica, sendo representada como dano elementar a saúde e por muitas vezes o psicoterror, desequilíbrio mental e físico levando o agredido a pedir desculpas e afastar-se do agressor ou local da agressão, como forma de elidir novos ataques, ciente do abalo suportado, conforme destaque de Guedes (2005).

Essa modalidade de psicoterror, em princípio pode decorrer de comentários irônicos no ambiente laborativo, levando a desconfiar se está ou não sendo objeto de simples brincadeira de mau gosto ou realmente está desagradando, levando a perturbação do ambiente e a reflexão de até quanto é objeto de graça, descontração e pode contribuir ao “espírito esportivo”, por vezes, alternadas a frieza, ausência de manifestações quanto ao trabalho desenvolvido e cumprimento de metas e compromissos, com simples objetivo de expor a vítima a sentir-se culpada a não saber agir diante de tantas instabilidades e incertezas de tratamento.

Quanto aos demais trabalhadores, não raras vezes, se colocam como coautores do ato, não defendendo a vítima, ostentam repulsa visível para agradar a chefia como “puxa-sacos”, dando notoriedade e “prestígio” ao chefe ou que este “impõe respeito, conforme lições de Cândido (2011).

A medicina denomina que parte dessas perturbações funcionais por estresse pós traumático, representadas por tristeza, obsessão, cansaço, distúrbios do sono, enxaqueca, nervosismo, dores no corpo e distúrbios digestivos, emagrecimento ou ganhos de peso exagerados, perturbações gástricas (gastrites ou úlceras), problemas endocrinológicos, crises hipertensivas, vertigens, alterações dermatológicas evoluindo ao complexo de culpa, apatia e desinteresse por seus próprios valores, quando não muito, cometem suicídio.

Esse estresse pós-traumático é apresentado, claramente, quando do isolamento da vítima, sem qualquer apoio dos colegas médicos e familiares, passando a reviver, constantemente cenas de humilhação e da violência que sofreu, passando a povoar dias e noites (através de pesadelos quando consegue dormir), como se o corpo tivesse gravado involuntariamente o trauma. Reis, Mello e Coura (2013).

Ponto esse elementar e já tão prejudicial centra-se o objetivo geral quando do destaque decorrente das ações e omissões por má gestão pública de prejuízo e vulneração dos princípios da Administração Pública.

O assédio moral em decorrência dos graves abalos a pessoa da vítima e sua natureza factível de apuração representam força transparente aos fios que conduzem pessoas e organizações, que, guindadas a um sistema destrutivo, vivem ao sabor das manipulações como marionetes, perdendo, senão em alguns, em muitos momentos a ideia da razão trazendo confusão mental prejudicial ao controle de sua vida pessoal e profissional.

Nesse sentido, representada está à força transparente dos fios que conduzem as marionetes sem convite para atuar.

Nesse sentido, Foucault:

A disciplina “fabrica” indivíduos; ela é a técnica específica de um poder que toma indivíduos e ao mesmo tempo como objetos e como instrumentos de seu exercício (...). O sucesso do poder disciplinar, se deve sem dúvida ao uso de instrumentos simples: o olhar hierárquico, a sanção normalizadora e a sua combinação num procedimento que lhe é específico, o exame. (FOUCAULT, 1979 apud SILVA, 2015, p. 77):

Ultrapassando a visão para seara coletiva no seio das organizações, sejam elas públicas ou privadas, o assédio passa ser institucional – organizacional, coletivo ou straining, fatos esses decorrentes das políticas utilizadas que lesionam a dignidade da pessoa humana.

Por essa medida, Silva (2015), denominando o assédio moral organizacional como o conjunto de condutas abusivas, de qualquer natureza exercida durante determinado tempo, em decorrência de uma relação de trabalho e que resulte vexame, humilhação ou constrangimento de uma ou mais vítimas com a finalidade de se obter o engajamento subjetivo de todo o grupo às políticas em ofensa aos direitos fundamentais e, fundamentalmente, ao meio ambiente laboral.

Araújo (2007) apud Hirigoyen exemplifica classificações de assédio tanto as decorrentes de deterioração proposital das condições de trabalho (como retirar a autonomia da vítima; não lhe transmitir informações úteis para realização de tarefas; privá-la do acesso aos instrumentos de trabalho; atribuir proporcional e sistematicamente tarefas superiores ou inferiores às suas competências; isolamento), como a recusa de comunicação (a vítima é interrompida sistematicamente, superiores hierárquicos e colegas não conversam com ela; a comunicação é somente por escrito, recusa de qualquer contato com a vítima, até mesmo visual).

Por fim, descreve a classificação de atentado contra a dignidade (como utilizar insinuações desdenhosas para qualificá-la; fazer gestos de desprezo diante dela como suspiros, olhares desdenhosos, desacreditá-la perante os colegas, superiores e subordinados, espalhar rumores a seu respeito, atribuir-lhe problemas psicológicos).

O referido autor chama atenção acerca da importância da adoção de condutas preventivas a prática de assédio moral na administração pública em seu trabalho de apresentação de tese no Congresso Brasileiro de Bioética, realizado em 2009, em Búzios – RJ, quando do monitoramento do ambiente de trabalho, contando com representação paritária, contando com palestras, encontros, debates, seminários sobre a preservação de um ambiente de trabalho equilibrado.

A adoção de tais condutas decorre em razão da intoxicação do ambiente do trabalho, atingindo não somente a vítima em si, mas também sua família e consequentemente todo o meio social pela qual a pessoa se acha investida, dada a coação viciante, vício inclusive, como elemento caracterizador dos negócios jurídicos, nos termos do artigo 171, II do Código Civil, dado substrato negativo.

O substrato negativo depreende também, alterações permanentes da personalidade como afirma Cândido:

As alterações permanentes da personalidade estão classificadas como F62 na CID 10. Um transtorno da personalidade e do comportamento adulto que se desenvolve após estresse pós-catastrófico ou excessivamente prolongado, ou após várias doenças psiquiátricas graves ou excessivamente prolongado, ou após várias doenças psiquiátricas graves num indivíduo sem transtorno de personalidade prévia. Há mudança significativa e permanente no padrão individual de perceber, relacionar-se com o mundo e consigo próprio. A mudança de personalidade é associada a um comportamento inflexível e mal adaptativo que não estava presente antes da experiência patogênica e não é uma manifestação de outro transtorno mental nem um sintoma residual de qualquer transtorno mental nem um sintoma residual de qualquer transtorno mental procedente. ALTERAÇÕES PERMANENTES DA PERSONALIDADE APÓS EXPERIÊNCIA CATASTRÓFICA (CID F62.0). Caracterizam-se por uma atitude hostil ou desconfiada em relação ao mundo, isolamento social, sentimento de inutilidade (vazio) ou desesperança e um sentimento crônico de estar no “limite”, como se estivesse constantemente ameaçado. CÂNDIDO (2011, p. 113).

O referido autor descreve que os fatores estressores mais relacionados a essas alterações de personalidade levam incapacidade para estabelecer relações pessoais próximas e isolamento social, passividade, redução de interesses e diminuição do envolvimento com as atividades antes prazerosas e apreciadas, queixas hipocondríacas, comportamento doente, relatando que esses sintomas, em especial, ao funcionamento social e ocupacional, quais, podem persistir por cerca de dois anos, sempre levando em consideração a intensidade e o tempo de duração do assédio moral suportado.

Adentrando ao aspecto coletivo flagrante é o prejuízo ao Estado, diante da ausência de qualquer política ou gestão que reflita papel satisfatório da Administração Pública ao reflexo decorrente do Assédio Moral seja por tratamentos médicos, benefícios previdenciários e da ausência do servidor, em especial, quando da experiência por ela desenvolvida, no exercício funcional, implica, abalo ao serviço público e impossibilidade expressa, de substituição profissional.

O assédio moral, como justificação de apreço, conforme definido por Silva (2015), gera um dano social, que, por sua vez são lesões decorrentes a sociedade em decorrência do nível de vida, tanto por rebaixamento de seu patrimônio moral, especialmente respeito e segurança, quanto por diminuição à qualidade de vida, nesse caso, implicando indenização a toda a sociedade decorrente do dumping social, dada indivisibilidade dos direitos de ordem coletiva e difusa, o que justifica alicerce construtivo a reflexão da questão posta como problemática inicial, permeando atenção a programas de atenção e atuação para banir o mal baseado em estudos que conduzem a responsabilização.

Leymann (1989) preferiu mobbing ao termo inglês bullying, porque este, originalmente, referia-se a uma situação de ameaça e agressão física comum nas escolas, e esse tipo de violência é raro nos casos de assédio moral no ambiente de trabalho.

Reis, Mello e Coura (2013) descrevem que os estudiosos são unânimes em concordar que a necessidade de violência psicológica tem por finalidade a exclusão da vítima, de forma a causar-lhe prejuízo psíquico e moral, elemento motivador da conduta, sejam atos de minar a resistência, desestabilização, fragilização, desqualificação em seu ambiente de trabalho e vida pessoal, até que renda a pedir demissão e desligamento funcional.

Quanto ao estudo das modalidades/ espécies, Guedes (2005), destaca que, ao contrário de que todos pensam, o assédio moral nem sempre advém do superior hierárquico, como aqueles que exercem gestão na empresa e demais pessoas que participam na rotina de trabalho da vítima, tratando das espécies: vertical, ascendente, descendente e horizontal.

Desta feita, a espécie vertical descendente corresponde à forma mais comum e geral, sendo aquela praticada pelo superior hierárquico ou quem se faça representar, como o chefe ou preposto. A modalidade vertical ascendente, por sua vez, ocorre quando o assediado sofre a violência por seus subordinados. No assédio moral horizontal, a violência psicológica é levada pelos próprios colegas de trabalho, lembrando que, em todos os casos a responsabilidade social, ambiental e organizacional é da empresa e da Administração dada omissão e prevaricação de atos tendentes a banir o mal.

Guedes (2005) explica que o assédio pode ser praticado por apenas um colega, ou por vários, que nesse caso, a vítima passa a ser “bode expiatório” do grupo, que colaborando com o perverso, despojando sua intolerância, preconceitos, frustrações, inveja, agravando, sensivelmente, o sentimento da vítima.

Mas onde se enquadra o ato de improbidade administrativa nesta temática?

Pois bem, passemos a tipificá-la dentre as espécies descritas em lei.

A improbidade administrativa depreende o que é contrário à honestidade, à boa-fé, à honradez, à correção de atitude. O ato de improbidade, nem sempre será um ato, poderá ser qualquer conduta comissiva ou omissiva praticada no exercício da função ou fora dela encontrando-se regulado na Lei 8.429/92, quanto ao enriquecimento ilícito (art. 9º), danoso erário (art. 10) e violação aos princípios da Administração (art. 11).

Em direito administrativo, a licitude, corresponde ao requisito de validade do ato, sendo fundamental a finalidade e moralidade públicas, cujo ato, tornando incompatível com o ordenamento jurídico (inadequado) permite o controle dos atos da Administração diante de sua vinculação, não tratando de simples ato discricionário.

A inadequação do ato é demonstrada, legalmente, também, quando da Lei de Ação Popular, que, mesmo sendo de caráter discricionário quanto ao motivo (móvel) perde suporte de validade ao que define o disposto no artigo 2o, “d” da Lei 4717/65 “a inexistência dos motivos se verifica quando a matéria de fato ou de direito, em que se fundamenta o ato, é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido”. Filho, (2011)

Insta salientar, contudo, que os destaques legislativos justificam interpretação sistemática e consequente inclinação para alteração legislativa a inserir a figura do assédio moral como hipótese de improbidade administrativa.

Nessa toada, Lei de Improbidade Administrativa define enriquecimento ilícito o ato de “auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades públicas”.

As ações de improbidade se referem, por exemplo, a um funcionário que recebeu dinheiro ou qualquer vantagem econômica para facilitar a aquisição, permuta ou locação de um bem móvel ou imóvel, a contratação de serviços pela administração pública, ou ainda a utilização de veículos da administração pública para uso particular.

Desta feita, dentre os atos que causam prejuízo ao erário, enquadrados, portanto, na lei de improbidade administrativa, estão: facilitar ou permitir a aquisição permuta ou locação de bem ou serviço por preço superior ao de mercado e ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento.

Além disso, está incluída no conceito de improbidade administrativa, a violação de princípios da administração pública, condutas que violem o dever de honestidade, como, por exemplo, fraudar um concurso público, negar a publicidade de atos oficiais ou deixar de prestar contas quando se tem a obrigação de fazê-lo.

Atualmente, foi aprovado pela Comissão de Trabalho de Administração Pública o projeto que caracteriza o assédio moral como ato de improbidade administrativa. O condenado por esse por esse crime pode perder o emprego e pagar multa até 100 vezes o valor de seu salário.

O referido projeto de Lei 8.178/14 do Senado, altera a Lei da Improbidade Administrativa 8429/92 e tipifica como improba a conduta, quando um superior que coaja moralmente um subordinado, portanto, descendente, por meio de atos que tenham por objetivo atingir a sua dignidade e humilhá-lo, com abuso de autoridade. Para relatora do projeto Maria Helena (PSB-RR) o superior hierárquico que se valha de sua posição para atormentar a vida de seus subordinados viola de forma frontal e inegável a moralidade administrativa.

Para a relatora, dentre as condutas estão a de ordenar tarefas confusas e imprecisas com prazos impossíveis, remoções inesperadas, isolamento, humilhações constantes e exposição ao ridículo.

Especificamente em relação à Consolidação das Leis do Trabalho - CLT, há um projeto de Lei 5970/01, que altera seus dispositivos, acrescendo a lei, os artigos 483, “g” e parágrafo 3o, além do 484 - A, quando trata da prática de coação moral e da rescisão indireta do contrato de trabalho pela adoção desta prática:

“Artigo 483 (...)

g) praticar o empregador ou seus prepostos, contra ele, ação moral, através de atos ou expressões que tenham por objetivo ou efeito de atingir sua dignidade e /ou criar condições de trabalho humilhantes ou degradantes, abusando da autoridade que lhe conferem suas funções. (...)

Parágrafo 3o - Nas hipóteses das letras d, g e h, poderá o empregado pleitear a rescisão de seu contrato e o pagamento das respectivas indenizações, permanecendo ou não no serviço até final decisão do processo.

Artigo 484 - A - Se a rescisão do contrato de trabalho foi motivada pela prática de coação moral do empregador ou de seus prepostos contra o trabalhador, o juiz aumentará, pelo dobro, a indenização devida em caso de culpa exclusiva do empregador.”

O teor do projeto legislativo deixa certo o gravame à sanidade física e mental do trabalhador, aplicando direito a indenização dobrada em caso de culpa do empregador diante do tratamento vexatório, persecutório sistemático e direito do empregado em permanecer ou não no trabalho diante de pedido de rescisão indireta do contrato do trabalho até o final do processo judicial.

O assédio moral também pode ser caracterizado pela desmedida pressão que não esteja legitimamente inserido como parte do processo de crescimento do profissional, cuja harmonia é quebrada quando da exigência for maior ao benefício atingido que retire a saúde do trabalhador.

Ao tratar do assunto, em artigo, Silva (2015) descreveu pontos importantes baseado em estudo de caso, levando em consideração decisão proferidos pelo provimento de Recurso Especial: 1286466, proferido pela Ministra Relatora Eliana Calmon, pautando pela interpretação do artigo 11 da Lei 8429/92, em decorrência de atos de retaliação de funcionária pública municipal: permanência de local determinado sem afazeres, alinhado a ameaças de colocar a servidora em disponibilidade com nítido interesse de afastar a servidora de suas funções.

Em decorrência disto, depreende-se que a atuação dos gestores quanto do prejuízo à dignidade do trabalhador em decorrência de atos de assédio moral recai a violação aos princípios da administração pública quando da violação dos deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade das instituições em razão de grave abuso de poder, desvio de finalidade e malferimento à impessoalidade, ao agir deliberadamente em prejuízo de alguém e desprotegendo patrimônio humano e social.

O artigo 327 do Código Penal Brasileiro define como funcionário público, para efeitos penais, quem, embora transitoriamente ou sem remuneração, exerce cargo, emprego ou função pública ainda que em entidade paraestatal e quem trabalhe para empresa prestadora de serviço contratada ou conveniada para a execução de atividade típica da Administração Pública.

No entanto, os atos de improbidade administrativa encontram-se tipificados na Lei 8.429/92 e são caracterizados como ilícitos civis e não penais, abrindo abrangência subjetiva, inclusive, para além que o disposto no Código Penal, quando do destaque de agente público, para efeitos da respectiva Lei, quanto ao artigo 2º que compreende aquele que embora da mesma forma que o Código Penal, ainda que transitoriamente e sem remuneração, tenha ingresso através de eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo ou emprego na Administração Pública.

O liame do agente pode estar relacionado a quaisquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou entidade, cuja criação ou custeio concorra com mais ou menos de 50 % (cinquenta por cento) do patrimônio e receita anual, limitando-se, no último caso, à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos.

Salienta a lei de improbidade administrativa, em seu artigo 12, a independência de instâncias quanto aos reflexos decorrentes implicarem efeitos penais, civis e administrativas, podendo ser aplicadas em conjunto ou isoladamente, entendimento peculiar ao disposto no artigo 935 do Código Civil.

O respectivo Código Civil brasileiro destaca na teoria dos atos ilícitos que também o comete aquele embora titular de um direito, ao exercê-lo, excede manifestamente os limites de exercê-lo quanto ao seu fim econômico ou social, pela boa-fé ou pelos bons costumes, situação que depreende ao disposto no artigo 932, III do respectivo Código, e em especial à esfera pública, recepcionado ao disposto no artigo 37, parágrafo 6º da CF.

Experiências há acerca perante a temática, do mais – contato frequente a situação problema e consequentes reflexos – ausência de atenção dos gestores públicos face à questão tão cara ao Estado e aos servidores públicos que lhe fazem às vezes, representando reflexos em todas as esferas e, quanto à vulneração dos princípios, a suspensão de direitos políticos de 03 (três) a 05 (cinco) anos, pagamento de multa civil de até 100 (cem) vezes do valor da remuneração percebida pelo agente.

Assim, depreendendo o autor prejuízo a vítima, peculiar é a atração de responsabilidade pela diminuição da capacidade laborativa até o fim da convalescença, em decorrência do disposto no artigo 950 do Código Civil.

Internacionalmente, na França, o Código de Trabalho Francês, desde 2002 trata da matéria inserindo em seu bojo a vedação do assédio moral pela degradação das condições de trabalho, inclusive que comprometa seu futuro, conforme destaque de Florindo (2013):

Artigo L 122/49 “Nenhum trabalhador deve se submeter aos procedimentos repetidos de assédio moral que tenham por finalidade ou por consequência uma degradação das condições de trabalho suscetível de atingir seus direitos e a sua dignidade, de alterar sua saúde física ou mental ou de comprometer seu futuro profissional”.

Além disso, consta do artigo legislativo, a proibição de contratar com o poder público ou receber incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 03 (três) anos.

A temática peculiar à vulneração dos princípios em relação à discriminação remete ao enquadramento da vulneração dos deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade, prejudicando o desenvolvimento funcional do assediado e do sucesso da prestação dos serviços públicos, senão sobre uma vertente constitucional – artigos 5º e 37 da Constituição Federal, quando da direção de tratamento desumano e degradante por questões pessoais e preferenciais em contramão a regra de ingresso de melhor qualidade técnica, em especial, aqueles que submetem ao sistema constitucional de provas e títulos ao ilícito civil.

Por essa medida, o desenvolvimento da revisão da literatura do trabalho de pesquisa teve por base literaturas do que já se sabe sobre o tema, conjugando o assédio moral como espécie de vulneração aos princípios que decorram da prática de atos de improbidade administrativa, explicando quanto à questão representa um problema coletivo e difuso e importância da reflexão, dada a separação dos institutos do assédio moral e do ilícito civil a toda Administração Pública decorrente ausência de Gestão por parte do Poder Público, bem como o quanto já se avançou sobre a celeuma.

Em regra, o servidor público ingressa no setor público por meio de concurso público, afastando-se quando se aposente ou em decorrência de falecimento. A cada mandado de gestão no setor público é comum ocorrer alterações, substituições de chefias mediatas ou imediatas, mudando a subordinação.

Essas mudanças podem favorecer o surgimento do assédio moral, sobretudo, em relação à espécie de regime de trabalho o qual se encontra o trabalhador, que, estável, torna-se factível de ser coagido a desligar-se diante de agressões constantes e ataques ferindo sua integridade psicológica em prejuízo a sua estabilidade no trabalho.

Lado outro, com receio de perder o trabalho, o trabalhador se sujeita a condição do assédio, o que torna condicionado a aceitar ordens, condições de trabalho e com medo de perseguição, em especial, quanto está sendo objeto de prova ou período de experiência como se dá no período de estágio probatório.

Somado a esse fato, a alternância de chefias e escolha de servidores por questões ideológicas e partidárias que não relacionadas ao aspecto técnico, levam a ocorrência de desmandos, abuso de autoridade e agressões que desafiam a preocupação acerca do conhecimento, qualidade e responsabilidade face às atividades assumidas, levando a maus-tratos institucionais, agravantes aos contextos sistematizados e hierarquizados graças às indiferenças dos participantes do assédio.

Silva (2015) declina que no âmbito da administração pública municipal, é no período eleitoral que o assédio moral ganha maior projeção, passando de uma violência gratuita a uma forte arma para compra de votos e manipulação ideológica, dada a disputa de interesses eleitorais denominando “voto cabresto” - impossibilidade livre de atuar segundo suas concepções ideológicas.

Além disso, muitos servidores se ausentam como meio de fuga, conforme destaca Cândido (2011):

Por essa razão que se vê com tanta frequência servidores públicos se ausentarem por meio de licença-saúde, como meio de fuga, e em outras circunstâncias porque, de fato, adoecem, e em alguns casos, dependendo da gravidade, não apresentam mais condições de adaptabilidade ao seu trabalho, requerendo uma readaptação ou mesmo uma aposentadoria, por incapacidade laborativa. (CÂNDIDO, 2011, p. 112):

O elemento de contato dos gestores a essas situações se coloca como combatente a esse mal para além da conformação de que o servidor está sempre se fazendo de vítima o diminuindo ainda mais e proclamando rumores para aquém de suas qualificações profissionais.

3. METODOLOGIA

Por metodologia, o trabalho centrou-se sobre a classificação qualitativa, conduzindo a compreensão, interpretação acerca do assédio moral e deste, à vulneração da saúde do trabalhador em seu aspecto epidemiológico, princípios peculiares a Administração Pública e, consequentemente, a responsabilidade decorrente das ações e omissões do poder público, chamando atenção acerca da sua importância, contando com a revisão teórica e um quadro de ideias que buscam explicar a justificação do assédio moral como ato de improbidade pública.

Nesse sentido, fora realizado um paralelo entre o conteúdo dentre as teorias que tratam da matéria, conduzindo melhor interpretação do fenômeno pelo que já se tem publicado a respeito do tema (literaturas e leis municipais), apontando a lacuna existente, diante da ausência de legislação federal geral específica, apontando á aquela, senão principal, a cultuar reflexão acerca da responsabilização decorrente do Assédio Moral e a preocupação dos gestores na melhoria de ações no tocante a gestão de pessoas conforme ensinamentos de Peli e Teixeira (2006).

Essa melhoria de condições e estudo do tema baseou-se pelos destaques doutrinários de Martins (2013) pela abrangência de três espécies de categorias: prevenção, proteção e recuperação, efeitos diversos ao trabalho em relação aos coautores do assédio tratado por Cândido (2011), consequente assédio moral organizacional e dano social, objeto de estudo por Silva (2015), tipificado por Guedes (2005), estresse pós traumático tratado por Reis, Mello e Coura (2013) e alterações da personalidade tratada por Cândido (2011).

Desta feita, utilizaram-se da revisão de literatura no tocante ao Assédio Moral como ato de Improbidade Administrativa, leis municipais específicas (Município de Maringá e São Paulo) – Silva (2015), gerais (Improbidade Administrativa e Previdenciária no que tange ao Acidente de Trabalho e Doenças Ocupacionais), bem como ao estudo de caso contido no RE 1286466, proferido pela Ministra Relatora Eliana Calmon, pautando pela interpretação do artigo 11 da Lei 8.429/92 em decorrência de assédio suportado por servidora municipal.

4. ANÁLISES DOS RESULTADOS

O assédio moral sempre existiu nas relações de trabalho e é prejudicial à Administração Pública, no entanto, não é tratado como Ato de Improbidade Administrativa. Desta feita, é recente a preocupação desta temática, dado aumento significativo dos afastamentos decorrentes de causas psíquicas.

Em medida de Gestão Pública Municipal, importante delimitar diferença entre assédio moral e organizacional, considerando-os nas diversas formas de violência, modos de prevenção e combate. Vasconcelos (2011). O autor supra delimita que o assédio moral seja a primeira forma de violência psíquica abordada nos estudos sobre o trabalho. Vasconcelos apud Hirigoyen (2005) declina que a escolha do termo “moral” serviu de tomada de posição, de uma escolha entre o bem/ mal e a respectiva perspectiva ética deturbada com a intenção de prejudicar dada chance do assediador não assediar e, assim, a escolher comportamentos que repetidas por certo período de tempo caracterizam o assédio moral. De outra feita, o assédio moral organizacional, embora tenha imbuído à tendência de qualificar tal expressão de toda e qualquer violência psíquica, decorrem diretamente da forma da gestão e organização do trabalho desde que não isoladas e pontuais.

Vasconcelos (2011) dita como principais formas de gestão abusivas: Gestão por injúria: prática em que os administradores que submetem os empregados a uma pressão excessiva, tratando-os com violência, atingindo a dignidade pessoal, honra e imagem, gestão por estresse aquela que visa à melhoria do desempenho e da produtividade com a divulgação de informações estatísticas de resultados equivocadas com a finalidade de exigir metas inatingíveis e por fim, gestão por medo, compreendendo aquela que a administração é permeada por ameaça como um estímulo ao melhor desempenho dos trabalhadores, revertendo-se em agressividade, muitas vezes como forma de ocultação, refletindo na alienação do trabalhador ainda que de forma inconsciente.

De forma ilustrativa destaca como resultado precarização dos empregos disponíveis sob aceite do trabalhador como forma de evitar o mau maior: perda do emprego. A precarização deste trabalho se identifica muito ao receito de dispensa dos trabalhadores estáveis da Administração Pública.

A diferença entre o assédio moral e o organizacional cinge-se que, no primeiro, o assédio é direcionado a vítima, com intenção do assediador, ao passo que no segundo, de forma geral - coletiva, com ausência de consciência dos demais autores.

O assédio organizacional representa um contexto de naturalização da violência, o que garante a hegemonia do capitalismo “acumulação flexível” dada busca de produção a qualquer custo apoiada pela tecnologia, mas sem consideração dos limites aceitáveis de estresse do trabalhador.

A má gerência permite que a desavença ganhe, proporcionalmente, maiores proporções até o ponto de se transformar em assédio moral quando da ausência de reconhecimento, compreendendo ato de ignorar empenhos do trabalhador, gerando crise de identidade, piadas e ofensas representam uma espécie de ridicularizarão sistemática, detração ou fofoca.

Além desses, a desqualificação em relação ao assediado gerando desconfiança em relação ao caráter, inveja açodada pela diminuição de prestígio elevação de qualidades do assediador, ostracismo - “princípio da dúvida”, trazendo sentimento de culpa e isolamento como técnicas a manipulação fácil. Prata (2008)

Alinhavando a temática referenciada por Reis, Mello e Coura (2013) quando do destaque acerca do estresse pós traumático e Silva (2015) quando do destaque acerca da finalidade de se obter o engajamento subjetivo de todo o grupo intoxicando o ambiente de trabalho, atingindo a vítima, por reflexo sua família e todo o meio social pela qual a pessoa está inserida dada coação viciante e “dumping social”.

Por certo, segundo destaques de Gemelli e Fillipim (2010), a Administração Pública visa atender aos interesses públicos e administrar não significa apenas prestar e executar serviços, mas dirigir e governar buscando o bem coletivo, cuja estrutura esteja sintonizada para além dos ditames legalistas, como a sistemática das necessidades do cidadão, com respeito aos princípios que regem a Administração, dentre os quais, a improbidade, a razoabilidade e a justiça, que, dentre outros, constituem o pressuposto de validade de todo ato da administração pública. A gestão de pessoas não pode ser vista de forma isolada dos outros subsistemas de gestão de qualquer organização e que os resultados obtidos dependem em grande parte, do comportamento das pessoas do trabalho.

Consequentemente, dentre os aspectos supra, justificada é a reflexão acerca do enquadramento do assédio moral como ato de improbidade administrativa. Nesse sentido, importância merece ser dada a melhor gerência de pessoas na Administração Pública dada situação de dúvida provocada ao assediado, que, ao ouvir os primeiros comentários irônicos no meio ambiente laborativo, não sabe ao certo se é para si ou simples descontração.

Bergue (2007) define como gerir pessoas (...) esforço orientado para o suprimento, a manutenção e o desenvolvimento de pessoas nas organizações públicas, em conformidade com os ditames constitucionais legais, observadas as necessidades e condições do ambiente em que se inserem.

Por decorrência, o trabalhador passa a ter dúvidas sobre suas qualidades profissionais até mesmo seu valor como ser humano, gerar medo atraindo precipitação de atos temidos, transposição de uma atitude calma a agressiva, enaltecida pelo assediador como um problema ou característica do assediado, levando-o ao “escapismo” fuga pelo uso do álcool, drogas, remédios para dormir ou do sexo. Prata abud Montaigne (2008).

Já refletia Freud, 1894 “Um empregado humilhado não consegue reagir”.

Ademais, não menos frequente é a confusão mental provocada pela perda de acuidade de raciocínio, insônia, taquicardia, distúrbios alimentares, síndrome do pânico, depressão, solidão insuportável pela perda do próprio eu, ansiedade, vergonha, humilhação, alucinações. Prata (2008). O objeto de pesquisa conduz reflexão acerca da importância da gestão concatenando o assédio moral e organizacional e destes a melhoria da condição social dos trabalhadores e alerta acerca de eventual improbidade administrativa.

A prevenção é deveras importante para evitar os riscos decorrentes do assédio moral. Embora não específica, a Lei 11.948/2009, que trata de fontes adicionais para ampliação de limites operacionais do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES tratou da questão, de igual sorte como previsto na legislação Francesa, quando da vedação da concessão de empréstimos ou financiamentos a empresas da iniciativa privada cujos dirigentes sejam condenados por assédio moral ou sexual:

“Artigo 4o - Fica Vedada a concessão ou renovação de quaisquer empréstimos ou financiamentos pelo BNDES a empresas da iniciativa privada cujos dirigentes sejam condenados por assédio moral ou sexual, racismo, trabalho infantil, trabalho escravo ou crime contra o meio ambiente”.

Com peso regulamentar, mas com qualidade de prevenção e fazendo uso do disposto no artigo 200 da CLT (tarefa de estabelecer disposições complementares às normas de proteção ao trabalho) tratou da questão quando das funções desenvolvidas em call centers na NR 17 - Anexo II (5.13), quando da vedação de utilização de métodos que causem assédio moral, medo ou constrangimento, como estímulo abusivo à competição, uso de adereços e acessórios com objetivo de punição e exposições públicas.

Câmara, Maciel e Gonçalves (2012) debruçaram-se em estudo sobre a formação de uma Comissão de Combate ao Assédio Moral, realizada no âmbito de uma secretaria do Estado do Ceará, durante o ano de 2010, visando fornecer subsídios para a propagação do projeto em outros órgãos do Estado. Este estudo foi baseado em experiências obtidas por entrevistas realizadas, sendo possível observar aspectos positivos e deficiências que podem ocorrer quando da intervenção de um grupo constituído por representantes da administração pública e de servidores. A atuação da comissão setorial - CS conferiu atuação com objetivo de trazer harmonia e orientar os funcionários a como proceder diante de uma agressão ou a agir para evitar situações de conflito entre chefes e subordinados, portanto, evitando o ato.

Com relação a esse aspecto descreveram as seguintes impressões:

“O que eu julgo mais importante nesse projeto para o bom desempenho é em relação que chefia e subordinado tenham a consciência do respeito mútuo e até evita que o chefe tome decisões precipitadas. (...)

A importância é a gente tentar conhecer bem todos os conflitos existentes dentro da própria secretaria, nós trabalhamos com uma população de alto risco. “a gente sabe que a secretaria tem algumas questões de assédio moral se a gente identificar, dar um encaminhamento para que se resolva essa situação para que não venha a ser repetitivo, então é claro que a gente vai melhorar mil vezes o trabalho.”(...)

“Que se receba a denúncia, que se existe o assédio que seja apurado, mas não só apurado, que realmente não fique só na verificação, se for comprovado assédio, realmente aplicar o que a lei determina, tem que ser aplicada a pessoa que cometeu o assédio.” Câmara, Maciel e Gonçalves (2012, p. 250)

O estudo ditou importância da gestão, quando da atuação do secretário executivo e aos demais gestores quanto à função de facilitar e incentivar o trabalho, reconhecendo a relevância do projeto e auxiliando na sua divulgação, conferindo abertura para a Comissão atuar.

No entanto, por base nessa experiência foi possível identificar falhas que prejudicam a atuação da Comissão, tais como, o ceticismo por parte dos servidores - oferecendo queixa e acreditando que seus direitos sejam assegurados, receio da Comissão em realizar a investigação e das repercussões interpessoais, falta de espaço físico para a comissão atuar, mudança de gestão/governo podendo paralisar ou prejudicar o funcionamento - descontinuidade, falta de consenso, ausência de comprometimento, presença nas reuniões, dar seguimento aos programas e falta de tempo/ agenda para tratar das questões da Comissão de forma periódica.

Compartilhando deste mesmo entendimento Gemelli e Fillipim (2010), quando ao destaque acerca do desafio da Administração Pública, dada sua natureza permanente e estar submetidas às contínuas transformações, devido às mudanças de governo, ser permanente a preocupação em manter a estabilidade da organização e conviver com mudanças, significando desenvolver estratégias de recursos humanos, com maior flexibilidade a coerência e permanência no seio de suas instituições.

Essa responsabilidade, atualmente é capitaneada por uma nova face de gestão de recursos humanos garantindo condições existenciais mínimas na co-participação ativa e responsável, conforme destacado por Sarlet (2006):

“(...) a qualidade intrínseca e distintiva reconhecida em cada ser humano que o faz merecedor do mesmo respeito e consideração que o faz parte do Estado e da comunidade, implicando, neste sentido, um complexo de direitos e deveres fundamentais que assegurem a pessoa tanto contra todo e qualquer ato de cunho degradante e desumano, como venham a lhe garantir as condições existenciais mínimas para uma vida saudável, além de propiciar e promover sua participação ativa e corresponsável nos destinos da própria existência e da vida em comunhão com os demais seres humanos”.

Por fim, importante destacar algumas questões a serem refletidas: Seria aceitável omissão na gestão comportamental pela simples ausência de lei específica que tutela a figura do assédio moral na administração pública? A prevenção, o acompanhamento de casos, o direcionamento a tratamentos, penalidades e regulação de condutas por meio de código de condutas seriam figuras alegóricas e paliativas de solução? Por fim, é forçoso considerar o assédio moral como prejudicial aos princípios constantes da Lei de improbidade administrativa?

5. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Por conseguinte, o problema objeto de pesquisa focou e respondeu ao objeto de pesquisa de até quando uma discriminação representa tipificação do assédio moral, vulneração da saúde do trabalhador em seu aspecto epidemiológico e aos princípios peculiares a Administração Pública, trouxe considerações e reflexões quanto à necessidade da adoção de práticas preventivas no ambiente de trabalho frente ao assédio moral, redimensionando a gestão de pessoas.

Além disso, ressaltou consequências decorrente dos atos que retirem direitos do servidor, abalam a dignidade, destacando o dolo genérico em projetos de lei, atribuindo como atos de improbidade administrativa, os praticados em desrespeito ao meio ambiente laboral. O artigo destacou o papel do gestor na gestão de conflitos e inviabilização do assédio moral a justa proporção dos meios ao objeto finalístico: proteger a saúde os trabalhadores.

Desta feita, foram apresentados fundamentos para garantia da dignidade humana do trabalhador, mediante interpretação sistemática das leis e planos de ação para erradicar ou diminuir esse mal a valorização do trabalho humano, direcionando e alinhavando a problemática em face de atuação do gestor no estabelecimento da ordem pública, bem estar e higidez ambiental no seio da Administração Pública.

Em análise de resultados, em decorrência da explanação das espécies, consequências e o papel do gestor na prevenção de danos, foram destacadas dificuldades, como, o ceticismo por parte dos servidores, falta de espaço físico para a comissão atuar, mudanças de gestão/governo podendo paralisar ou prejudicar o funcionamento - descontinuidade falta de consenso, ausência de comprometimento, presença nas reuniões, dar seguimento aos programas e falta de tempo/ agenda para tratar das questões da Comissão de forma periódica.

Com efeito, embora destacadas dificuldades, considera-se que essa espécie de intervenção contribui para a melhoria da saúde dos trabalhadores e para a uma melhor gestão do funcionalismo público no que tange a gestão de pessoas e conflitos, melhorando a prestação de serviços de forma difusa aos destinatários dos serviços públicos.

Elementar é a preocupação em decorrência do efeito da destruição silenciosa da dignidade e dos direitos fundamentais da vida humana, dada ciência de que no ambiente de trabalho é o local onde as pessoas passam a maior parte do tempo, enaltecimento do produto do trabalho, fonte de sustento, construção de aspirações e sonhos.

Assim, acredita-se que o caminho é adotar condutas que evitem e combatam o assédio moral no seio das administrações públicas em adoção a boa imagem e preocupação com seus servidores e, consequentemente com a sociedade destinatárias de seus serviços, elevando a tutela da responsabilidade comportamental, organizacional e ambiental.

 

Referências
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VASCONCELOS, Liliane Silva de. Assédio Moral e assédio organizacional no capitalismo contemporâneo. Relações de trabalho no mundo contemporâneo: ensaios multidisciplinar. Porto Alegre.
 

Informações Sobre o Autor

Tatiana Regina Souza Silva Guadalupe

Procuradora Autárquica Municipal e especializações em Gestão Pública Previdenciária e Gestão Pública Municipal.

 
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Informações Bibliográficas

 

GUADALUPE, Tatiana Regina Souza Silva. Assédio moral como ato de improbidade administrativa. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, XX, n. 161, jun 2017. Disponível em: <http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=19015&revista_caderno=4>. Acesso em jun 2017.


 

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GUADALUPE, Tatiana Regina Souza Silva. Assédio moral como ato de improbidade administrativa. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, XX, n. 161, jun 2017. Disponível em: <http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=19015&revista_caderno=4>. Acesso em jun 2017.