Administrativo

 

Zonas Especiais de Interesse Social - ZEIS

Jamilson Lisboa Sabino
 
 

Resumo: O Município pode instituir Zona Especial de Interesse Social para o planejamento municipal e a regularização de áreas ocupadas, destinada a população de baixa renda.

Palavras-chave: Zona Especial de Interesse Social. ZEIS. Regularização fundiária.

Abstract: The Municipality can establish a Special Zone of Social Interest for the municipal planning and the regularization of occupied areas, destined to the population of low income.

Keywords: Special Area of ​​Social Interest. ZEIS. Land regularization.

Sumário: 1. Conceito. 2. Finalidade. 3. Origem. 4. Requisitos. 5. A quem se destina: população de baixa renda. 6. Localização. 7. Criação da ZEIS por lei municipal de iniciativa do Chefe do Executivo. 8. Infraestrutura básica para aprovar parcelamento do solo em ZEIS 9. Requisitos para aprovar parcelamento do solo em ZEIS. 10. Usos permitidos e índices urbanísticos. 11 Dispensa da apresentação do título de propriedade de imóvel em processo de desapropriação. 12. Benefícios previstos na Lei nº 6.766/79. 13. Registro dos parcelamentos situados em ZEIS. 14. Concessão de Direito Real de Uso Coletiva. 15. Direito de Preempção. 16. Transferência do Direito de Construir. 17. Municípios com áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto. 18. Projeto Específico para alteração do perímetro urbano do Município. 19. Tratamento diferenciando no lançamento dos tributos sobre o imóvel situado em ZEIS.

1. Conceito

Segundo Hely Lopes Meirelles, “as zonas especiais de interesse social são aquelas onde as circunstâncias de fato autorizam ou determinam tratamento diferenciado, mais simples, menos elitista, dos índices urbanísticos, de maneira a assegurar o direito à moradia, inserido no artigo 6º, da Constituição Federal, pela Emenda Constitucional nº 26/00”.

A Medida Provisória nº 759/16 prevê que “o Município e o Distrito Federal poderão instituir, como instrumento de planejamento urbano, Zonas Especiais de Interesse Social, no âmbito da política municipal de ordenamento de seu território”. E, para a implementação dos seus efeitos, considera-se Zona Especial de Interesse Social - ZEIS a parcela de área urbana instituída pelo Plano Diretor ou definida por outra lei municipal, destinada preponderantemente à população de baixa renda e sujeita a regras específicas de parcelamento, uso e ocupação do solo.

Pelo artigo 5º, da Resolução Recomendada nº 34/05, do Ministério das Cidades, a instituição das Zonas Especiais, considerando o interesse local, vai de encontro aos seguintes propósitos: I - destinar áreas para assentamentos e empreendimentos urbanos e rurais de interesse social; II - demarcar os territórios ocupados pelas comunidades tradicionais, tais como as indígenas, quilombolas, ribeirinhas e extrativistas, de modo a garantir a proteção de seus direitos; III – demarcar as áreas sujeitas a inundações e deslizamentos, bem como as áreas que apresentem risco à vida e à saúde; IV - demarcar os assentamentos irregulares ocupados por população de baixa renda para a implementação da política de regularização fundiária; V - definir normas especiais de uso, ocupação e edificação adequadas à regularização fundiária, à titulação de assentamentos informais de baixa renda e à produção de habitação de interesse social, onde couber; VI - definir os instrumentos de regularização fundiária, de produção de habitação de interesse social e de participação das comunidades na gestão das áreas; VII – demarcar as áreas de proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico.

2. Finalidade

A ZEIS é destinada: a) a urbanização de bairros ou imóveis públicos; b) a aprovação de loteamentos ou desmembramentos; c) a regularização de núcleos urbanos informais consolidados. Para a urbanização de bairros ou imóveis públicos, não precisa necessariamente a Administração formar um loteamento ou desmembramento, pois pode ser que dentre as medidas a serem adotadas estejam apenas as benfeitorias para a zona, sem a alienação dos lotes a particulares. Nestas situações aplica-se o Estatuto da Cidade e subsidiariamente a Lei nº 6.766/79. Já na aprovação de loteamentos ou desmembramentos o particular ou o Poder Público que pretenda implantar uma dessas formas de parcelamento com a alienação de lotes, deverá observar todas as normas da Lei nº 6.766/79, assim como do Estatuto da Cidade. Na regularização dos núcleos urbanos informais consolidados aplica-se a Medida Provisória nº 759/16, mas a regularização fundiária não está condicionada a instituição da ZEIS.

3. Origem

A ZEIS surgiu a partir da década de 1980 através de leis municipais que instituíram em seus zoneamentos zonas específicas destinadas a atender a população de baixa renda, como moradias populares e redução dos padrões urbanísticos, seja para a regularização de núcleos urbanos já existentes ou para o planejamento de novos núcleos. A cidade de Recife, segundo registros, parece ter feito vanguarda a respeito. A população e os movimentos sociais tiveram um papel fundamental na mudança da cultura de urbanização das cidades. Ao invés do pensamento de remover essas famílias e fazer construções planejadas, esteticamente adequadas ao meio ambiente, procura-se resistir as remoções das famílias que em inúmeros casos formam vínculos culturais com o local clandestino ou irregular, tornando-se mais justo reconhecer essa diferença e manter tais famílias em seus imóveis, mas lhes garantindo acesso aos equipamentos públicos urbanos e comunitários, a menos que estejam ocupando áreas de risco, que não possuam condições técnicas de habitação. Diadema, Santos, Rio de Janeiro, Natal, Curitiba, são exemplos de Municípios que implementaram essas zonas, e em alguns casos denominaram de “Área Especial de Interesse Social - AEIS”.

4. Requisitos

Para a instituição da ZEIS são necessários dois requisitos: a) cadastro social, para identificar a renda familiar dos ocupantes (no caso das regularizações); e b) lei municipal incluindo o imóvel ou a parcela do território municipal no Plano Diretor ou em lei específica como “zona especial de interesse social”.

5. A quem se destina: população de baixa renda

No Decreto-lei nº 9.760/46, na Seção III-A, do Capítulo II, inserida pela Lei nº 11.481/07, artigo 18-A, §1º, considera-se regularização fundiária de interesse social aquela destinada a atender a famílias com renda familiar mensal não superior a 5 (cinco) salários mínimos. Portanto, para fim de regularização fundiária de interesse social, família de baixa é aquela em que a soma dos rendimentos brutos auferidos por todos os membros não é superior a 5 (cinco) salários mínimos. Logo, é evidente que caberá aos Municípios dispor, por lei ou decreto, o conceito de família de baixa renda, pois o Decreto-lei nº 9.760/46 é aplicado apenas para os bens imóveis da União.

6. Localização

A ZEIS é destinada principalmente à moradia, o que não afasta a existência também de estabelecimentos comerciais, templos religiosos e equipamentos públicos comunitários, para garantir vida com dignidade, em sua plenitude. Pensando a cidade para o futuro, o planejamento urbano deve considerar a formação de núcleos populacionais cercados das garantias mínimas de condições de habitabilidade, que não estão restritas apenas a um local para morar, mas também no acesso aos serviços públicos e particulares, úteis ou necessários para o convívio em sociedade. A existência de locais para fazer a compra de alimentos, o acesso aos serviços de saúde e ensino, lazer, cultura, religião, são importantes instrumentos que compõem a forma pelo qual pensamos nas cidades e sociedades modernas. Todos esses usos permitidos na ZEIS (moradia, comércio, locais para cultos religiosos, prédios públicos) possuem função urbana e como tal somente podem ser exercidos em zona urbana, zona de expansão urbana ou zona de urbanização específica.

A ZEIS sempre será uma “zona de urbanização específica”, porque possui padrões urbanísticos que lhe são peculiares, destacando-se das demais zonas da cidade. A “zona de urbanização específica”, portanto, é gênero, e pode ser destinada, para diversas formas de urbanização, tal como industrial, turística, sítios de recreio e a zona especial de interesse social.

Dentro da zona urbana ou da zona de expansão urbana, pode ser que exista um imóvel ocupado por famílias de baixa renda ou um terreno vazio, com potencial para a execução de projetos habitacionais. O Município poderá instituir neste local uma “zona de urbanização específica”, denominada “zona especial de interesse social”.

A ZEIS não pode ser instituída em zona rural porque não é destinada a agricultura, pecuária, extrativismo ou agroindústria.

7. Criação da ZEIS por lei municipal de iniciativa do Chefe do Executivo

A doutrina, há muitos anos, é pela necessidade de lei municipal criando a Zona Especial de Interesse Social – ZEIS. A Lei nº 11.977/09 foi o primeiro instrumento legal que previa a instituição de ZEIS no Plano Diretor ou em lei específica. A Medida Provisória nº 759/16 mantem a mesma redação e exige previsão dela no Plano Diretor ou em legislação municipal específica.

Essa lei é de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, pois o estabelecimento dessas zonas demanda a execução de cadastros sociais e levantamentos técnicos que somente podem ser realizados pelas Prefeituras, por ser função administrativa constitucionalmente vinculada ao Poder Executivo. Diante do Princípio da Separação dos Poderes, não deve o Legislativo tomar a iniciativa de criar essas zonas, e deve limitar-se a exercer a sua função constitucional de aprovar ou emendar o projeto de lei, sem alterar sua substância, sem descaracterizar a proposta inicial.

O Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo decidiu recentemente que a simples edição de uma lei municipal instituindo zonas especiais de interesse social não implica necessariamente que tenha ocorrido a desapropriação dos imóveis, pois a criação de ZEIS é um atributo ligado a política de zoneamento municipal, que não retira a propriedade do seu titular, apenas regulamenta padrões urbanísticos de ocupação, enquanto que a desapropriação é um procedimento autônomo, que destina-se a retirar o imóvel do domínio do particular para que o Município nele desenvolva, por exemplo, um projeto habitacional[1].

8. Infraestrutura básica para aprovar parcelamento do solo em ZEIS

Em relação a infraestrutura básica, temos norma prevista no artigo 2º, §5º e §6º, da Lei nº 6.766/79 dispondo sobre o assunto, a qual estabelece que a infraestrutura básica dos parcelamentos deverá ser constituída pelos equipamentos urbanos de escoamento das águas pluviais, iluminação pública, esgotamento sanitário, abastecimento de água potável, energia elétrica pública e domiciliar e vias de circulação. Em se tratando de parcelamento situado em Zona Habitacional de Interesse Social (ZHIS) ou Zona Especial de Interesse Social (ZEIS), instituída por lei municipal, a infraestrutura básica do parcelamento consistirá, no mínimo, de: a) vias de circulação; b) escoamento das águas pluviais; c) rede para o abastecimento de água potável; e d) soluções para o esgotamento sanitário e para a energia elétrica domiciliar. A energia elétrica pública ou iluminação pública, não é exigido como um dos elementos que compõem a infraestrutura básica dos parcelamentos inseridos em Zona Habitacional de Interesse Social (ZHIS) ou Zona Especial de Interesse Social (ZEIS).

9. Requisitos para aprovar parcelamento do solo em ZEIS

Os requisitos previstos no artigo 4º, da Lei nº 6.766/79, que são obrigatórios no projeto de loteamento, também são exigidos nos parcelamentos inseridos em ZEIS, e não poderia ser diferente, pois é exatamente a população de baixa renda a que mais precisa dos serviços públicos, os quais somente podem ser garantidos com a existência das áreas públicas.

Mas o legislador não foi totalmente omisso em relação ao assunto e deixou para que o Município dentro de critérios técnicos decida qual o percentual de área pública será exigido para cada zona urbanística, de acordo com a densidade demográfica e a evidente demanda por infraestrutura e serviços públicos. Na verdade, independendo de ser de interesse social ou não, pelo artigo 4º, I, e §1º, da Lei nº 6.766/79, o Município definirá o percentual e os padrões de urbanização.

No que diz respeito a área mínima do lote, temos no artigo 4º, inciso II, da Lei nº 6.766/79, a exigência de 125m² e 5 metros de frente. E essa mesma norma, traz uma exceção relativa ao loteamento destinado a urbanização específica ou edificação de conjuntos habitacionais de interesse social, o que acaba por permitir que na ZEIS, instituída por lei municipal, poderá ser aprovado loteamento com lotes contendo área inferior a prevista na Lei nº 6.766/79.

10. Usos permitidos e índices urbanísticos

O artigo 4º, §1º, da Lei nº 6.766/79, estabelece que a legislação municipal definirá, para cada zona em que se divida o território do Município, os usos permitidos e os índices urbanísticos de parcelamento e ocupação do solo, que incluirão, obrigatoriamente, as áreas mínimas e máximas de lotes e os coeficientes máximos de aproveitamento. O artigo 30, incisos I, II e VIII, por sua vez, estabelece que o Município poderá legislar sobre os assuntos de interesse local, suplementando a legislação federal e estadual, no que couber, e promover o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano. Isso quer dizer que existem determinados padrões urbanísticos instituídos pelos próprios Municípios, que não estão previstos em legislação federal ou estadual, que podem ser livremente criados ou alterados pelas Administrações locais. É o caso da altura das edificações, o número de pavimentos, os recuos laterais, frontais e de fundos, área mínima dos lotes, largura das ruas e das calçadas, zoneamento estritamente residencial ou comercial, elementos que podem ser modificados pelo Município, permitindo uma maior taxa de ocupação ou coeficiente de aproveitamento do imóvel, respeitando-se, evidentemente, as normas técnicas de engenharia e arquitetura, de segurança, de saúde, de higiene e até de estética da construção. 

11 Dispensa da apresentação do título de propriedade de imóvel em processo de desapropriação

O título de propriedade será dispensado quando se tratar de parcelamento popular, destinado às classes de menor renda, em imóvel declarado de utilidade pública, com processo de desapropriação judicial em curso e imissão provisória na posse, desde que promovido pela União, Estados, Distrito Federal, Municípios ou suas entidades delegadas, autorizadas por lei a implantar projetos de habitação, conforme consta do artigo 18, §4º, da Lei nº 6.766/79.

12. Benefícios previstos na Lei nº 6.766/79

Na Lei nº 6.766/79, portanto, tal como vimos acima, são três os benefícios aplicados na aprovação de loteamentos ou desmembramentos em ZEIS: a) redução da infraestrutura básica (iluminação pública); b) redução da área mínima dos lotes; c) dispensa da apresentação do título de propriedade de imóvel em processo de desapropriação.

Fora isso, todas as demais exigências contidas na Lei nº 6.766/79 precisam ser atendidas, inclusive com o licenciamento ambiental e a anuência prévia do Estado.

13. Registro dos parcelamentos situados em ZEIS

Questão controversa é exigir do Poder Público a apresentação de todos os documentos exigidos pelo artigo 18, da Lei nº 6.766/79 para registro de loteamentos e desmembramentos.

O Código de Normas da Corregedoria Geral da Justiça do Paraná não dispôs sobre isso. O Código de Normas do Rio Grande do Sul, numa análise sistemática, embora sem prever literalmente sobre o assunto, parece exigir a apresentação de todos os documentos. No mesmo sentido é o Código de Normas do Espírito Santo.

Já o Código de Normas da Corregedoria Geral da Justiça do Estado de São Paulo, no item 172, prevê que “não se aplica o disposto no artigo 18, da Lei nº 6.766/79, para a averbação dos conjuntos habitacionais erigidos pelas pessoas jurídicas referidas nos incisos VII e VIII, do art. 8º, da Lei nº 4.380/64, salvo se o exigir o interesse público ou a segurança jurídica. Entende-se como conjunto habitacional o empreendimento em que o parcelamento do imóvel urbano, com ou sem abertura de ruas, é feito para alienação de unidades habitacionais já edificadas pelo próprio empreendedor. Os empreendimentos promovidos por particulares, embora referentes a conjuntos habitacionais, subordinam-se ao art. 18, da Lei nº 6.766/79, ainda que financiados com recursos do Sistema Financeiro da Habitação. E Entende-se por interesse público e segurança jurídica, o atendimento aos requisitos básicos para assegurar, dentre outros, aspectos urbanísticos, ambientais, jurídicos, registrários e protetivos dos adquirentes”.

O Código de Normas da Corregedoria Geral da Justiça de Minas Gerais, no artigo 900, estabelece que “os loteamentos ou desmembramentos requeridos pelas entidades político-administrativas (União, Estados e Municípios) estão sujeitos ao processo do registro especial, dispensando-se, porém, os documentos mencionados nos incisos II, III, IV e VII do art. 18 da Lei nº 6.766/1979”.

Pelo Código de Normas da Corregedoria Geral da Justiça de Santa Catarina, no artigo 721, consta que “o loteamento ou desmembramento requerido por entidade político-administrativa está sujeito ao processo do registro especial, com dispensa dos documentos mencionados nos incisos II, III, IV e VII, do artigo 18 da Lei n. 6.766/1979”.

14. Concessão de Direito Real de Uso Coletiva

No Estatuto da Cidade a ZEIS é prevista como um dos instrumentos de política urbana. E conforme o artigo 4º, §2º, do Estatuto da Cidade, “nos casos de programas e projetos habitacionais de interesse social, desenvolvidos por órgãos ou entidades da Administração Pública com atuação específica nessa área, a concessão de direito real de uso de imóveis públicos poderá ser contratada coletivamente”.

Nos casos de programas e projetos habitacionais de interesse social, desenvolvidos por órgãos ou entidades da Administração Pública com atuação específica nessa área, os contratos de concessão de direito real de uso de imóveis públicos: I – terão, para todos os fins de direito, caráter de escritura pública, não se aplicando o disposto no inciso II do art. 134 do Código Civil; II – constituirão título de aceitação obrigatória em garantia de contratos de financiamentos habitacionais. (artigo 48, do Estatuto da Cidade)

15. Direito de Preempção

O direito de preempção é um dos instrumentos de política urbana previstos no Estatuto da Cidade e confere ao Poder Público Municipal preferência para aquisição de imóvel urbano objeto de alienação onerosa entre particulares. E esse direito poderá ser exercido, dentre outras hipóteses, sempre que o Município precisar de áreas para execução de programas e projetos habitacionais de interesse social. Deve estar previsto no Plano Diretor e ser regulamentado por lei municipal, segundo consta do artigo 25 e seguintes do Estatuto da Cidade.

16. Transferência do Direito de Construir

A transferência do direito de construir é também um instrumento de política urbana previsto no Estatuto da Cidade. Segundo o artigo 35, lei municipal, baseada no Plano Diretor, poderá autorizar o proprietário de imóvel urbano, privado ou público, a exercer em outro local, ou alienar, mediante escritura pública, o direito de construir quando o referido imóvel for considerado necessário para, dentre outros fins, servir a programas de regularização fundiária, urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda e habitação de interesse social.

17. Municípios com áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto

O Plano Diretor dos Municípios com áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos deverá conter diretrizes para a regularização fundiária de assentamentos urbanos, se houver, e previsão de áreas para habitação de interesse social por meio de demarcação de zonas especiais de interesse social e outros instrumentos de política urbana, onde o uso habitacional for permitido (artigo 42-A, V, do Estatuto da Cidade).

18. Projeto Específico para alteração do perímetro urbano do Município

A alteração do perímetro urbano do Município, transformando zona rural em zona urbana, zona de expansão urbana ou zona de urbanização específica exige a elaboração de um projeto específico contendo o estudo das áreas de risco da cidade, as quais são insuscetíveis de ocupação. Esse projeto específico deve conter, dentre outros quesitos, a previsão de áreas para habitação de interesse social por meio da demarcação de zonas especiais de interesse social e de outros instrumentos de política urbana, quando o uso habitacional for permitido (artigo 42-B, V, do Estatuto da Cidade).

19. Tratamento diferenciando no lançamento dos tributos sobre o imóvel situado em ZEIS

Os tributos sobre imóveis urbanos, assim como as tarifas relativas a serviços públicos urbanos, serão diferenciados em função do interesse social (artigo 47, do Estatuto da Cidade). Dessa forma, poderá a Administração estabelecer alíquotas diferenciadas para o cálculo do IPTU ou do ITBI, assim como fixar tarifas sociais, menos onerosas, subsidiadas pelo Estado, para os serviços de iluminação pública, abastecimento de água e esgotamento sanitário.

 

Referências:
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de Direito Administrativo. 32ª edição. São Paulo: Malheiros, 2015.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 29ª edição. São Paulo: Atlas, 2016.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 15ª edição. São Paulo: Malheiros, 2007.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito de Construir. 11ª edição. São Paulo: Malheiros, 2013.
DA SILVA, José Afonso. Direito Urbanístico Brasileiro. 7ª edição. São Paulo: Malheiros, 2012.

Notas
[1] (Relator(a): Melo Colombi; Comarca: São Sebastião; Órgão julgador: 14ª Câmara de Direito Privado; Data do julgamento: 09/06/2016; Data de registro: 09/06/2016)
 

Informações Sobre o Autor

Jamilson Lisboa Sabino

Professor de Direito Administrativo. Pós-Graduado em Licitações e Contratos Públicos pela Fundação Getúlio Vargas. Foi Procurador Municipal. Autor, dentre outros, dos livros “Lei de Licitações comentada segundo a jurisprudência do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais” e “Lei de Licitações comentada segundo a jurisprudência do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo”

 
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Informações Bibliográficas

 

SABINO, Jamilson Lisboa. Zonas Especiais de Interesse Social - ZEIS. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, XX, n. 161, jun 2017. Disponível em: <http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=19023>. Acesso em dez 2017.


 

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SABINO, Jamilson Lisboa. Zonas Especiais de Interesse Social - ZEIS. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, XX, n. 161, jun 2017. Disponível em: <http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=19023>. Acesso em dez 2017.