Tributário

 

Majoração do IPTU: quando será possível?

Roberto Barroso Moura
 
 

Resumo: O presente estudo objetiva analisar em que situações a majoração do valor pago a título de IPTU será legitima. Pretende-se demonstrar que em alguns casos o Prefeito poderá atualizar a base de cálculo do IPTU por Decreto, em outros, necessitará editar Lei Ordinária para tratar de alterações do referido imposto. Tudo, com especial atenção a impossibilidade da tributação de supetão.

Palavra Chave: IPTU. Base de Cálculo. Majoração. Atualização.

Abstract: The present study aims to analyze in which situations the increase of the value paid under IPTU will be legitimate. It is intended to demonstrate that in some cases the Mayor may update the calculation basis of the IPTU by Decree, in others, will need to edit the Ordinary Law to deal with changes in said tax. Everything, with special attention to the impossibility of taxation of success.

Keyword: IPTU. Calculation basis. Majority. Update.

Sumário: Introdução. 1. Do Princípio da Legalidade Tributária à luz da Atualização monetária do IPTU. 2. Da Impossibilidade da Tributação de Supetão no IPTU. 3. Da celeuma surgida no Município de Mossoró/RN. 4. Considerações Finais.

INTRODUÇÃO

Existe uma dúvida que surge anualmente nos municípios brasileiros, parece-me que é uma temática fadada a repetição diante das situações de aparente abusividade do ente tributante no que diz respeito ao aumento do valor cobrado pelo Imposto Predial Territorial Urbano ou, simplesmente, IPTU, sem qualquer conhecimento prévio por parte do sujeito passivo da obrigação.

O contribuinte não consegue compreender os motivos que levaram ao aumento do valor pago para com relação ao exercício anterior. Não sendo incomum a veiculação de diversas matérias jornalísticas as quais demonstram a angústia enfrentada pelo sujeito passivo da obrigação tributária que tem seu orçamento afetado por uma inesperada elevação do valor do tributo e a tentativa da municipalidade em demonstrar a legalidade de sua conduta.

Diante do surgimento do impasse, vem à mente dos operadores do direito alguns princípios  tributários que objetivam frear a sede arrecadatória do Estado. Especialmente aqueles que impedem a tributação de supetão e a majoração do imposto sem edição de uma lei em sentido formal, ou seja, os princípios da anterioridade e da legalidade tributária.

Nesse sentido, tentaremos realizar o contraponto entre os envolvidos na celeuma anual que se espalha em nosso país, abordando as situações de legalidade e ilegalidade da majoração do IPTU pelos poderes executivos municipais e sua relação com as limitações do poder de tributar previstas na Constituição Federal as quais, conforme entendimento do Supremo tribunal Federal, devem ser observadas como verdadeiras cláusulas pétreas.

1. Do Princípio da Legalidade Tributária à luz da Atualização monetária do IPTU

Em 1215, na Inglaterra, os súditos do Rei João Sem Terra, impuseram-no um estatuto. O referido documento objetivava limitar a sede de arrecadação do monarca, determinando que o povo deveria aprovar previamente a cobrança de novos impostos. Surgia o princípio da legalidade tributária que, ainda hoje, é expresso pela mesma necessidade de uma prévia autorização do cidadão em cooperar com a receita derivada do Estado.

Em outras palavras, seria o próprio povo quem autorizaria a criação do tributo, permitindo que o Estado invadisse seu patrimônio para obter receita para consecução de uma finalidade, qual seja: o bem estar social. Nesse sentido, nos ensina TORRES (2005, p. 64), ao afirmar que “a soberania financeira, que é do povo, transfere-se limitadamente ao Estado pelo contrato constitucional, permitindo-lhe tributar e gastar.”.

Nessa toada, o princípio da legalidade tributária está previsto no art. 150, I, da nossa Constituição Cidadã a qual determina ser necessária lei para exigir ou aumentar tributo. Ensina-nos o eminente Professor SABBAG (2017, p. 65): “em outras palavras, o tributo depende de lei para ser instituído e para ser majorado. Se o tributo é veículo de invasão patrimonial, é prudente que isso ocorra segundo a vontade do particular (...)”.

Quando pensamos em tributo devemos compreender que este é gênero o qual possui, segundo posição doutrinária e jurisprudencial, cinco espécies, são elas: impostos, taxas, contribuições de melhoria, empréstimos compulsórios e contribuições especiais. No caso do IPTU, como o próprio nome sugere, estamos diante de um imposto. 

Disto, podemos afirmar que o IPTU somente poderá sofrer majoração por meio de lei. Não existindo uma lei anterior, o aumento seria ilegal por violação do princípio da legalidade tributária. Igualmente, o Código Tributário Nacional poderá servir de argumento, a luz do art. 97, II, ao determinar que o IPTU necessitará de lei para sua majoração.

“Art. 97. Somente a lei pode estabelecer:(...)

II - a majoração de tributos, ou sua redução, ressalvado o disposto nos artigos 21, 26, 39, 57 e 65;(...)

§ 1º Equipara-se à majoração do tributo a modificação da sua base de cálculo, que importe em torná-lo mais oneroso.

§ 2º Não constitui majoração de tributo, para os fins do disposto no inciso II deste artigo, a atualização do valor monetário da respectiva base de cálculo.”

Entretanto, o mesmo art. 97 indicado acima, em seus parágrafos 1º e 2º, tratará da majoração da base de cálculo dos tributos. Desta feita, equipara-se a majoração de tributo à modificação de sua base de cálculo que o torne mais oneroso, contudo, se a majoração corresponder à atualização do valor monetário da mesma base de cálculo estará de diante de situação que não se submeterá ao princípio da legalidade.

No caso prático do IPTU, tem-se que o ente municipal poderá, sem editar lei em sentido formal, obedecendo a índices uniformes locais ou nacionais, por Decreto do Prefeito, atualizar a base de cálculo do imposto que é o valor venal do imóvel. Agindo assim, verificar-se-á uma elevação do valor pago pelo contribuinte, mas esta situação estará protegida pela legalidade e a prefeitura terá agido licitamente. Brilhante a lição de Alexandre (2016, p. 88) a qual merece destaque, vejamos:   

“O exemplo mais marcante é o IPTU. Tendo por base de cálculo o valor venal do imóvel, o IPTU é calculado tomando por referências tabelas que estipulam ao valor do metro quadrado de área construída do imóvel nas diversas zonas do Município. Os valores estipulados são corroídos pelo fenômeno inflacionário e quando o Município, utilizando-se de índices uniformes, resolve atualizá-los, pode fazê-lo por meio de Decreto do Prefeito, pois não está a aumentar a base de cálculo, mas apenas a se impedir que ela seja artificialmente diminuída.”    

Por outro lado, o STJ publicou súmula nº 160 segundo a qual “é defeso, ao Município, atualizar o IPTU mediante decreto, em percentual superior ao índice oficial de correção monetária.” Por conta disso, pode-se afirmar que para o Prefeito poder emitir Decreto atualizando a base de cálculo do IPTU é necessária a observância dos índices oficiais de correção monetária, do contrário, estaremos diante de verdadeira majoração, e não atualização, da base de cálculo, fato que sempre exigirá presença de lei para ter validade.

Imagine que determinada prefeitura, aplicando índices de correção oficiais, decrete a majoração da base de cálculo do IPTU. Esse fato terá reflexos e elevará o valor pago pelo contribuinte, entretanto, como o índice utilizado é oficial e, ao menos em tese, passou por ampla publicidade, não se pode alegar que o sujeito passivo foi tomado de surpresa com a elevação do montante cobrado a título de IPTU, pois saberia exatamente de quanto seria o novo valor venal de seu imóvel, bastando, tão somente, aplicar o índice oficial sobre valor anterior para encontrá-lo. Ademais, como não houve majoração, mas atualização da base de cálculo, não é ilegal que ocorra por meio de Decreto emitido pelo Executivo municipal.

É verdade que há um sistema a ser seguido pela prefeitura a fim de encontrar o valor de venda do imóvel, isso impede que seja atribuído um montante de forma arbitrária pela municipalidade. Em regra, e simplificando um pouco as coisas para facilitar nosso estudo, haverá uma Planta de Valores Genéricos que indicará quanto vale o metro quadrado das regiões do município, devendo ser multiplicado o valor do metro quadrado do setor pela área construída do imóvel ali inserido para que se encontre o valor venal. Sobre este valor encontrado, será aplicada uma alíquota que tem variado, em regra, entre 1 a 1,5 % no Brasil, para que se encontre o valor do IPTU. O cálculo poderia ser expresso dessa forma: IPTU = (m² de área construída do imóvel x valor do m² do bairro) x alíquota; ou, IPTU= valor venal x alíquota. 

Quando o município aplica os índices de correção sobre a base de cálculo do IPTU teremos a modificação do valor do metro quadrado de cada região, isso refletirá no valor a ser encontrado após a multiplicação do metro quadrado de área construída pelo valor monetário de cada metro para surgir a base de cálculo de cada imóvel. Essa hipótese não se submente ao princípio da legalidade. Diverso, como ensina Sabbag (2016, p. 74), “se, sob a capa da atualização, forem utilizados índices acima da correção monetária do período em análise, não se terá atualização, mas induvidoso aumento do tributo”.

Situação diferente será aquela em que se apresenta pela alteração da alíquota aplicada sobre a base de cálculo para efetivar o lançamento do IPTU, a qual somente poderá ser majorada mediante publicação de lei em sentido formal, conforme expresso no já mencionado art. 97 do CTN. Por essa razão, a prefeitura somente poderá elevar a alíquota utilizada no IPTU por meio de lei ordinária municipal. Caso o faça por decreto não terá validade.

2. Da Impossibilidade da Tributação de Supetão no IPTU

Impedir a tributação de supetão é proteger o contribuinte de ser surpreendido com o surgimento ou majoração de um tributo para o qual não havia previsto pagamento em seu orçamento pessoal. É decorrência clara do princípio a anterioridade tributária previsto no art. 150, III, “b” e “c” da Constituição Federal. Nesse sentido, Amaro (2005, p. 121):

“A constituição exige, como dizíamos, que a lei que crie ou aumente o tributo seja anterior ao exercício financeiro em que o tributo seja cobrado e, ademais, que se observe a antecedência mínima de noventa dias entre a data de publicação da lei que o instituiu ou aumentou e a data em que passa a aplicar-se.”

Logo, é necessária a aplicação cumulativa dos dois requisitos legais para validade do tributo. Assim, é preciso que se observe, como afirma SABBAG (2016, p. 94), “o período anual e o período nonagesimal” quando da edição ou majoração de um tributo em qualquer das esferas federativas.

O objetivo do princípio é, sem dúvida, evitar que o contribuinte seja surpreendido com a necessidade de efetuar um pagamento para o qual não havia se preparado. Nesse sentido, funciona como elemento de proteção do sujeito passivo da obrigação tributária, limitando a sede arrecadadora do Estado.

No caso do IPTU, havendo fixação ou majoração de sua base de cálculo mediante lei em sentido formal, ou seja, não sendo hipótese de simples atualização da mesma base a qual poderia ocorrer por Decreto, não se aplicará o princípio da anterioridade nonagesimal em razão de exceção surgida com a Emenda Constitucional nº 42/2003 (art. 156, I, da CF). No entanto, obedecerá à anterioridade anual, podendo ser cobrado a partir do dia 01 de janeiro do ano seguinte, desde que a Lei tenha sido publicada até o dia 31 de dezembro do ano anterior ao de sua cobrança, por conta da exceção aqui indicada.

Em outras palavras, a Prefeitura poderá cobrar novo valor do IPTU em 2017 caso tenha majorado a base de cálculo do imposto por Lei Ordinária Municipal publicada até o dia 31 de dezembro de 2016. Igualmente, poderá majorar o imposto em razão de expedição de Decreto Municipal que tenha atualizado a base de cálculo por meio de índices de correção oficiais.

Por outro lado, quando pensamos em majoração da alíquota do IPTU devemos esclarecer que a situação é diferente. Nessa hipótese deverá ser obedecido o duplo critério para aferição da obediência ao princípio da anterioridade tributária, devendo a norma ser publicada no exercício anterior e obedecer à noventena. Também, não será possível que seja majorada por meio de Decreto do chefe do executivo local.

Por último, e não menos importante, é quando o ente tributante, por meio de fiscalização, identifica erro de fato capaz de alterar o valor do lançamento do IPTU. Como vimos, é necessária certa individualização do imóvel a fim de que algumas informações cheguem ao conhecimento da prefeitura para que se encontre o correto valor venal ou base de cálculo do imóvel.

No caso do nosso estudo, optamos por simplificar o cálculo do valor venal utilizando uma única situação fática (tamanho do imóvel em m²) para encontrar a base de cálculo do IPTU. Entretanto, na prática, outros valores deverão ser analisados. Como exemplo, vejamos o art. 13 do Código Tributário do Município de Mossoró/RN o qual delimita os fatos que serão levados em consideração para o encontro da base de cálculo do IPTU no município:

“Art. 13 – O valor venal do imóvel, edificado ou não, será obtido por meio da seguinte fórmula: VV = VVt + VVe, onde:

VV – é o valor venal do imóvel;

VVt – é o valor venal do terreno;

VVe – é o valor venal da edificação.

§1º - O VVt é obtida por meio da seguinte fórmula: VVt = Ater x V0 x FPed x FTop x FSit, onde: Ater – é a área proporcional do terreno; V0 – é o valor unitário do m² (metro quadrado) do terreno, descrito no Anexo I deste Código Tributário, definido em razão da classificação do imóvel – também apontada no referido Anexo, conforme dados cadastrais detidos pelo Município de Mossoró; FPed – é o fator de pedologia - conforme definição contida no Anexo II deste Código Tributário; FTop – é o fator de topologia - conforme definição contida no Anexo III deste Código Tributário; FSit – é o fator de situação do terreno - conforme definição contida no Anexo IV deste Código Tributário.

§2º - O VVe é obtida por meio da seguinte fórmula: VVe = ACu x Vu x FEst x FQua x FUti, onde: ACu – é a área construída da unidade imobiliária; Vu – é o valor do metro unitário do tipo do imóvel - conforme definição contida no Anexo V deste Código Tributário; FEst – é o fator de estrutura - conforme definição contida no Anexo VI deste Código Tributário; FQua – é o fator de qualidade da construção - conforme definição contida no Anexo VII deste Código Tributário; FUti - é o fator de utilização do imóvel - conforme definição contida no Anexo VIII deste Código Tributário;”

Como percebemos, são diversos fatos que influenciarão no encontro da base de cálculo do IPTU no município de Mossoró. Igualmente, será assim, nos mais diversos munícipios de nosso País.

Logo, como regra geral, haverá uma obrigação acessória de que o contribuinte informe à municipalidade quando ocorrer alguma alteração da situação fática que tenha dado causa. Por exemplo: no nosso caso, estamos utilizando um único fato para encontrar o valor da base de cálculo, qual seja: o tamanho do imóvel. Assim, caso o contribuinte reforme seu prédio deverá comunicar a nova metragem à prefeitura, fato que alterará o resultado final do IPTU.

Entretanto, normalmente, o sujeito passivo não irá até a Secretaria de Tributação de sua cidade para informar que houve um acréscimo de área construída no seu imóvel. Logo, a prefeitura poderá/deverá realizar fiscalização e, caso constante acréscimo da referida área, irá atualizar de ofício os dados. Evidente que a alteração irá significar reflexo no IPTU que será majorado.

Estaremos diante de modificação de fato dos dados objetivos para que se encontre o valor venal do imóvel. Assim, não será necessária edição de lei para que isso ocorra, mas tão somente, ato administrativo da própria Secretaria de Tributação capaz de atualizar os dados no sistema de cobrança do IPTU. Não havendo de alegar ilegalidade da conduta do município ou mesmo que estaríamos diante de majoração do imposto. Será caso típico de atualização.

3. Da celeuma surgida no Município de Mossoró/RN

Excelente, para este estudo, a recente discussão quanto à majoração ou atualização do valor do IPTU no município de Mossoró. Em apertada síntese, boa parte dos contribuintes foi surpreendida com um novo valor, de até 300% a mais do que o ano anterior, a ser pago a título de IPTU.

Acontece que no dia 01º de dezembro de 2016 foi publicada no Jornal Oficial do Município, por meio da portaria nº 021/2016, a atualização da Planta Genérica de Valores e Tabelas de Preços da Construção Civil para o exercício de 2017, indicando que seriam utilizados índices oficiais para a atualização. Vejamos:

“Art. 1º Fica corrigida em 8,48% (oito inteiros e quarenta e oito centésimos por cento) a Planta Genérica de Valores e Tabela de Preços, da Prefeitura Municipal de Mossoró, para efeito de lançamento do Imposto Predial e Territorial Urbano – IPTU – para o ano de competência 2017, assim como, os valores expressos em moeda corrente na Lei Complementar nº 096/2013 – Código Tributário Municipal, índice este, que corresponde à inflação acumulada no período de outubro de 2015 a setembro de 2016, medida pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE –, na modalidade IPCA – Índice Nacional de Preço ao Consumidor Amplo.”

Por outro lado, o mesmo munícipio, sob a alegação que desde 1991 não ocorria atualização da base de dados de seus sistemas e, sendo assim, as informações utilizadas para que a Secretaria de Tributação tivesse condições de encontrar o valor venal dos imóveis estava superada, contratou empresa para formar um Cadastro Multifinalitário urbano que, após a realização de pesquisas, traria a atualizações dos dados.

Assim foi feito, de forma que muitos imóveis tiveram seus dados atualizados, especialmente no que se referia à área construída. Logo, quando do lançamento do IPTU de 2017, a prefeitura alegou que aplicou índices oficiais de atualização monetária e correção de erros de fato dos dados dos imóveis para justificar os novos valores.    

Nesse caso, caberá aos profissionais do direito, a análise dos seguintes pontos: a prefeitura realmente utilizou o IPCA para correção do valor monetário da base de cálculo do IPTU? Ocorreu, apenas, alteração de dado fático para o encontro do valor venal do imóvel?

Caso as respostas a estas perguntas sejam negativas, ter-se-á violação dos princípios da anterioridade e legalidade tributária, bem como, permitido que o contribuinte de Mossoró fosse atingido pela tributação de supetão quanto ao IPTU.

Considerações Finais

Por todo o exposto, restou demonstrado que Prefeitura de qualquer município brasileiro terá a prerrogativa de atualizar a base de cálculo do IPTU, desde que obedeça aos índices oficiais de atualização, por meio de Decreto do prefeito, sem que isso implique violação ao princípio da anterioridade tributária.

Entretanto, caso não obedeça aos índices oficias de atualização, ou, expressamente majore o valor venal do imóvel, precisará fazê-lo mediante lei ordinária, a qual deverá ser publicada até o dia de 31 de dezembro do exercício anterior, podendo ser cobrada a partir do dia 01 de janeiro do no seguinte. Ou seja, havendo majoração da base de cálculo do IPTU não será necessário obedecer a noventena, mas, tão somente, a anterioridade anual e legalidade tributária.

Por outro lado, quando se pensar na alteração da alíquota do IPTU, deve-se ter em mente que não será possível sua majoração por meio de Decreto e que a Lei Ordinária, necessária ao ato, deverá ser publicada no exercício anterior, devendo obediência à noventena.

Sendo assim, em linhas gerais, o contribuinte é protegido constitucionalmente a fim de que se evite o aumento do IPTU de supetão. Isso implica que o sujeito passivo da obrigação tributária deverá ter um prévio conhecimento que seu IPTU será majorado para que preveja esse efeito em seu orçamento.

Contudo, quando o valor da base de cálculo sofre alteração pela utilização de índices oficiais, significaria que o contribuinte teria todas as condições de saber, objetivamente, qual seria o novo valor venal de seu imóvel com a aplicação dos índices oficiais que foram publicados e dispostos ao acesso de todos.

Sabendo o valor venal, seria fácil o cálculo do imposto, pois bastaria aplicar a alíquota escolhida pelo município. Deverá, contudo, observar se esta alíquota é prevista ou se foi majorada por lei, do contrário, não poderá ser utilizada pelo poder publico o qual deverá obedecer, também, ao princípio da anterioridade, com suas condicionantes, para utilização da norma.

Por fim, caso o município realize um trabalho fiscalizatório para identificar elementos que são, na verdade, dados objetivos utilizados para o cálculo do IPTU, como por exemplo: a quantidade de metros quadrados de área construída do imóvel. Se da nova constatação significar aumento do IPTU não há que se falar em ilegalidade do ente tributante, pois tão somente atualizou dados, os quais influenciarão no encontro na nova base de cálculo e que já estavam previstos na norma.

 

Referências
ALEXANDRE, Ricardo. Direito Tributário Esquematizado. 10 ed. São Paulo: Método,  2016.
AMARO, Luciano da Silva. Direito tributário brasileiro. 11. ed. São Paulo: Saraiva, 2005.
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. 17ª ed. São Paulo: Saraiva, 2005.
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 25ª ed. São Paulo: Malheiros, 2004.
MELO, José Eduardo Soares de. Curso de direito tributário. São Paulo: Dialética, 1997.
SABBAG, Eduardo. Manual de Direito Tributário. 9 Ed. São Paulo: Saraiva, 2017.
TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro Tributário. 12. Ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2005, p 64.
 

Informações Sobre o Autor

Roberto Barroso Moura

Pós-graduando no curso de Processo Civil da rede de ensino LFG/Anhanguera. Advogado 2008 Funcionário Público Federal 2006 Membro da Fiel Consultoria Empresarial e Coordenador do Núcleo de Apoio Processual da Procuradoria Federal Seccional da AGU em Mossoró/RN 2016

 
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Informações Bibliográficas

 

MOURA, Roberto Barroso. Majoração do IPTU: quando será possível?. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, XX, n. 161, jun 2017. Disponível em: <http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=19072&revista_caderno=26>. Acesso em out 2017.


 

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MOURA, Roberto Barroso. Majoração do IPTU: quando será possível?. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, XX, n. 161, jun 2017. Disponível em: <http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=19072&revista_caderno=26>. Acesso em out 2017.