Administrativo

 

Contrato administrativo: uma análise acerca da duração e prorrogação dos contratos de execução continuada

William Herrison Cunha Bernardo
 
 

Resumo: O presente trabalho propõe-se analisar os aspectos relacionados com a duração e prorrogação dos contratos administrativos celebrados no âmbito da Administração Pública para contratação de serviços de execução continuada.  Os contratos de prestação de serviços a serem executados de forma contínua estão previstos no art. 57, inciso II da Lei de Licitações e Contratos Administrativos, Lei nº 8.666/93, e constitui exceção à regra geral que impõem a todo e qualquer contrato administrativo, cláusula de duração adstrita a vigência do respectivo crédito orçamentário. Assim, a despeito de inúmeras divergências doutrinarias e jurisprudenciais acerca do assunto, o artigo visa contribuir para evolução de idéias e conceitos, com vistas à formação de um entendimento unívoco e à melhoria da prática administrativa. 

Palavras-chaves: Contrato Administrativo. Duração e Prorrogação. Serviço Continuado.

1). Contratos administrativos

1.1). Conceito e Natureza Jurídica

Acerca dos termos conceituais que melhor expressam a definição de contrato administrativo, tem-se este como um ajuste que a Administração Pública, atuando nessa qualidade, firma com o particular ou outra entidade administrativa para a realização de objetivos de interesse público, em condições pré-estabelecidas pela própria administração. Nos dizeres de MÁRCIO FERNANDO ELIAS ROSA, “o contrato administrativo corresponde, pois, ao contrato firmado pela administração, segundo normas de direito público, com o propósito de solver sua necessidade”.(ROSA, 2002, p. 85)

Assim, o contrato administrativo é uma espécie de contrato que requer o emprego de princípios de direito público, aplicando-se supletivamente os princípios da teoria geral dos contratos e as disposições de direito privado. Possui cláusulas e termos que impõem restrições e prerrogativas decorrentes da natureza pública da atividade administrativa.

Como não poderia ser diferente, requer o atributo da consensualidade, visto que consubstancia um acordo de vontades e não um ato unilateral. Além disso, é, em regra, formal, oneroso, comutativo e realizado intuito persona.

Contudo em razão do princípio da supremacia do interesse público, a Administração pode, quando assim entender, modificar ou extinguir unilateralmente a avença, impor sanções ao particular, além do poder de exigir o cumprimento das prestações sem observância da exceção de contrato não cumprido (exceptio non adiplendi contractus).

Tais características são prerrogativas da Administração Pública, ou seja, cláusulas exorbitantes que se manifestam pela possibilidade de alteração ou rescisão unilateral do contrato, pela manutenção do equilíbrio econômico e financeiro, a revisão de preços e tarifas fixadas, a inoponibilidade da exeptio non adiplendi contractus, o controle externo e a aplicação de penalidades.

Resta, contudo, esclarecer que referidas prerrogativas da Administração Pública visam servir de instrumentos para a consecução do interesse público, sendo inaceitável que a Administração se locuplete indevidamente às custas do particular. A citada supremacia e indisponibilidade do interesse público não afastam a prevalência dos princípios da legalidade, moralidade e isonomia que regem a atividade administrativa.

A despeito de tais características típicas dos contratos administrativos, ressalta-se, ainda, outra prerrogativa que lhe é própria, a saber, a exigência de prévio procedimento licitatório, este somente sendo dispensado ou inexigível por expressa previsão legal.

Desta forma, a Lei Federal n° 8.666/93 é o diploma legal hoje em voga que regula de modo geral a matéria de licitações e contratos administrativos, reservando-se aos Estados, Distrito Federal e Municípios a possibilidade de legislarem supletivamente quanto à matéria, em respeito ao Princípio do Pacto Federativo e, também, por expressa previsão legal contida no art. 22, inciso XXVII da Constituição Federal de 1988.

A Lei n° 8.666/93 chega a definir contrato, em seu art. 2º, parágrafo único, como sendo “... todo e qualquer ajuste entre órgãos ou entidades da Administração Pública e particulares, em que haja um acordo de vontades para formação de vínculo e a estipulação de obrigações recíprocas, seja qual for a denominação utilizada.”

A Lei de Licitações e Contratos Administrativos - LLCA prevê ainda, conforme seu art. 55, as cláusulas necessárias que devem constar em todo contrato administrativo, tais como: o objeto, o regime de execução, o preço ajustado e as condições de pagamento, prazos, recursos orçamentários, garantias, direitos e responsabilidades das partes, etc.

Certo é que algumas dessas cláusulas, a exemplo do prazo e condições de pagamento, são cláusulas obrigatórias cuja supressão enseja a nulidade do ato. Tal orientação sustenta-se pelo resguardo ao interesse público, razão porque muitas dessas cláusulas são ditas exorbitantes.

2). Dos contratos de execução continuada

2.1). Definição

Como visto acima, a Lei Federal n° 8.666/93 estabelece as normas gerais que disciplinam a licitação e os contratos administrativos.

Nesse diapasão, os contratos de prestação de serviços a serem executados de forma contínua, cujo núcleo central de seu objeto consiste numa obrigação de fazer, podem ter sua duração prorrogada por iguais e sucessivos períodos com vista à obtenção de preços e condições mais vantajosas para a Administração, contudo limitado ao prazo máximo de 60 (sessenta) meses (art. 57, inciso II, da Lei nº 8.666/93).

 Serviço é toda atividade desenvolvida a fim de se obter certa utilidade de interesse para a administração.

Segundo o magistério de Leon Frejda Szklarowsky, “o contrato de prestação de serviço de forma continua caracteriza-se pela impossibilidade de sua interrupção ou suspensão, sob pena de acarretar prejuízos ou danos irreparáveis.”(SZKLAROWSKY, 1998, p. 21)

Renato Geraldo Mendes, em sua obra Lei de Licitação e Contratos Anotada, 4° ed., p. 177,  observa que:

“Serviços contínuos são aqueles serviços auxiliares, necessários a Administração para o desempenho de suas atribuições, cuja interrupção possa comprometer a continuidade de suas atividades e cuja contratação deva estender-se por mais de um exercício”. (MENDES, 2002, p. 177)

Para Marçal Justen Filho, são contratos de execução continuada:

“Aqueles que impõem à parte o dever de realizar uma conduta que se renova ou se mantém no decurso do tempo. Não há uma conduta específica e definida cuja execução libere o devedor (excluídas as hipóteses de vícios redibitórios, evicção, etc.). Assim se passa, por exemplo, com o contrato de locação. O locador deve entregar o bem locado ao locatário e assegurar-lhe a integridade da posse durante o prazo previsto”. (JUSTEN FILHO, 1998, p. 154)

Diógenes Gasparini ensina, com a propriedade que lhe é peculiar, que os contratos de prestação de serviço a serem executados de forma continuada “são aqueles que não podem sofrer solução de continuidade ou os que não podem ser, na sua execução, interrompidos. Dessa natureza são os serviços de vigilância, manutenção e limpeza”.(GASPARINI, 2000, p. 181)

Referida modalidade de contratos administrativos são cumpridos sem descontinuidade, de forma diária, e cuja interrupção ensejaria potenciais prejuízos ou transtornos a entidade contratante. Por tais motivos se prolongam no tempo, caracterizando-se pela prática de atos reiterados num período mais ou menos longo. Trata-se de “serviços” prestados de maneira ininterrupta e indiferenciada ao longo do tempo.

2.2). A questão do prazo nos contratos de execução continuada

Aqui o prazo é condição essencial, pois inexiste um objeto específico a ser prestado ou entregue, mas uma sucessão de atos ininterruptos que não se exaurem, restando a Administração Pública, observado o prazo máximo de 60 meses, especificar quanto tempo o serviço objeto do contrato será prestado pela mesma empresa, sem realizar-se novo procedimento licitatório.

Em termos conceituais, merece destaque, ainda, o ensinamento de Ivan Barbosa Rigolin quando apregoa que:

“Serviço contínuo ou continuado significa aquela espécie de serviços que

corresponde a uma necessidade permanente da administração, não passível de divisão ou segmentação lógica ou razoável em unidades autônomas, nem módulos, nem fases, nem etapas independentes, porém prestados de maneira seguida, ininterrupta e indiferenciada ao longo do tempo, ou de outro modo posto à disposição em caráter permanente, em regime de sobreaviso ou prontidão”. (RIGOLIN, 1999, p. 12)

Questão que se debate é se a contratação de serviços pela Administração, para adquirir o caráter de continuidade, deva ser do tipo serviço essencial. Diga-se de passagem, que a diferença conceitual entre serviço essencial ou não essencial é bastante relativa. Contudo, concordo com parte da doutrina que entende ser desnecessário o caráter de essencial para contratação de serviços contínuos. A Lei de Licitações e Contratos Administrativos silencia quanto ao assunto, e onde a lei não distingue, não cabe ao intérprete distinguir.

Assim, a prestação de serviços de execução continuada pode ser contratada com a Administração Pública, não importando se é ou não essencial, ou se sua interrupção seja capaz de provocar dano para a Administração, bastando que seja executado de forma contínua, nos termos do art. 57, inciso II, da Lei nº 8.666/93.

  3). Duração dos contratos: regra geral (art. 57 da lei nº 8.666/93)

No que pertine a duração dos contratos administrativos, regra geral estes, nos exatos termos do art. 57 da Lei 8.666/93, tem sua vigência adstrita ao exercício do crédito orçamentário ou financeiro.

Segundo o principio da anualidade previsto no art. 165, § 5° da Carta Política de 1988, a lei orçamentária é anual. Assim, o período de vigência do orçamento é denominado exercício financeiro, que por força do art. 34 da Lei n° 4.320/64, coincidi com o ano civil, ou seja, 1ª de janeiro a 31 de dezembro.

Por conseguinte, em consonância com o disposto no art. 165, § 1° da Constituição Federal de 1988, nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem previa inclusão no Plano Plurianual ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.

A fim de vislumbrarmos melhor a questão, transcrevemos parcialmente o art. 167 da Constituição Federal:

“Art. 167 São Vedados:

II - A realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários e adicionais.

§ 1°- Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade”.

Assim, a regra geral estipulada pela norma constitucional é que os contratos administrativos terão sua duração limitada a vigência do respectivo crédito orçamentário. Os investimentos, desde que previstos no Plano Plurianual, poderão ter duração superior a um exercício financeiro.

Recepcionado pela norma constitucional, o art. 57, caput da Lei de Licitações e Contratos Administrativos tem sua vigência restrita aos respectivos créditos orçamentários.

A duração ou prazo de vigência de um contrato pressupõe o período em que este é capaz de produzir direitos e obrigações para as partes contratantes.

Por força do art. 55, inicio IV da referida Lei, todo contrato administrativo deve, obrigatoriamente, possuir cláusulas que indique o prazo de sua vigência, sendo adstrita ao exercício do crédito orçamentário.

Em obediência ao princípio da anualidade do orçamento, o crédito orçamentário tem vigência durante o exercício financeiro, o que nos induz a conclusão de que independente da data do início do contrato firmando com a Administração Pública e o particular, este vigerá até 31 de dezembro do exercício financeiro em que foi formalizado.

Contudo, cabe salientar que a questão da duração/vigência dos contratos administrativos apresenta distinções conforme a natureza do mesmo.

Em se tratando de contratos de execução instantânea ou imediata, em que o contratado deve realizar uma conduta específica e definida, uma vez cumprida a obrigação o contrato se exaure de plano e nada mais pode ser exigido do contratante. Assim ocorre, por exemplo, com um contrato de compra e venda a vista de medicamentos.

Por outro lado, nos contratos de execução continuada ou diferida, impõe-se ao contratado o dever de realizar uma conduta que se renova ou se mantém no decurso do tempo. Não existe uma ação especifica ou definida cuja execução libera o devedor. São exemplos os contratos para locação de imóvel, conservação e limpeza, vigilância e outros.

Para esta natureza de contrato administrativo, a lei abre exceção por meio de sucessivas possibilidades de prorrogação dos termos, limitadas ao máximo de 60 meses, a critério da administração.

Ressalte-se que, ainda quanto à questão da duração dos contratos, esta não se confunde com prorrogação dos mesmos. Igualmente, por força do § 3° do art. 57 da Lei nº 8.666/93, é expressamente vedado a Administração Pública celebrar contratos, seja qual for sua natureza, com prazo de vigência por período indeterminado.

Portanto, em cumprimento aos princípios da anualidade e aos demais preceitos constitucionais, e ainda em estrita obediência ao art. 57, caput da Lei de Licitações e Contratos Administrativos, regra geral, a duração dos contratos por ela regidos deve coincidir com a vigência dos respectivos créditos orçamentários.

As obras e serviços contratados pelo Estado devem conter previsão de recursos orçamentários que asseguram o pagamento das obrigações decorrentes, a serem executadas no exercício financeiro em curso. Daí a constatação de que os contratos administrativos têm sua duração condicionada à vigência do crédito orçamentário, ressalvados as exceções do art. 57 que a seguir trataremos.

4). Exceções à regra geral

Prevendo o legislador a dinâmica de funcionamento da máquina administrativa do Estado, que por sua vez chama a si a responsabilidade pela manutenção e continuidade dos serviços públicos postos a disposição do cidadão, vislumbrou-se a necessidade de se regular as hipóteses em que os prazos dos contratos administrativos poderiam não estar vinculados aos créditos orçamentários respectivos. Assim, em nome do interesse público, em determinados casos permite-se e recomenda-se o desate do vinculo, possibilitando que o prazo de vigência do contrato pactuado seja maior que a vigência do crédito orçamentário ou ainda, podendo o contrato ser prorrogado sucessivamente até o limite de 60 meses.

Nesse sentido, dispõem o art. 57 e incisos da Lei 8.666/93, verbis:

“Art. 57. A duração dos contratos regidos por esta Lei ficará adstrita à vigência dos respectivos créditos orçamentários, exceto quanto aos relativos: (grifo nosso)

I – aos projetos cujos produtos estejam contemplados nas metas estabelecidas no plano plurianual, os quais poderão ser prorrogados se houver interesse da administração e desde que isto tenha sido previsto no ato convocatório;

II – à prestação de serviços a serem executada de forma contínua, que poderão ter a sua duração prorrogada por iguais e sucessivos períodos com vistos a obtenção de preços e condições mais vantajosas a administração, limitadas 60 (sessenta meses);

II – (vetado);

IV – ao aluguel de equipamentos e a utilização de programas de informática, podendo a duração estender-se pelo prazo até 48 (quarenta e oito) meses do contrato”.

Como se vê, a lei excepcionalmente permite, através do instituto da prorrogação, a extensão da vigência desses contratos para além do exercício financeiro.

Nesse entendimento, ensina com maestria o professor Hely Lopes Meirelles:

“O prazo máximo de vigência dos contratos administrativos deve ficar adstrito à vigência dos respectivos créditos orçamentários, exceto quanto aos relativos aos projetos cujos produtos estejam contemplados nas metas de Plano Plurianual e desde que haja previsão no ato convocatório; aos referentes à prestação de serviços continuados, cuja duração é limitada a sessenta meses; e aos de aluguel de equipamentos e de utilização de programas de informática, podendo a duração estender-se pelo prazo de até quarenta e oito meses após o início da vigência do contrato”. (MEIRELLES, 2001, p. 222-223)

 Observa-se, assim, que a desvinculação do prazo de duração dos contratos desta natureza em relação à vigência dos créditos orçamentários respectivos permite que, em vista do interesse público e como ato discricionário da Administração, o contrato seja celerado com prazo superior ao exercício financeiro (inciso I) ou, mesmo que pactuado para viger durante o mesmo, possa ser prorrogado sucessivas vezes até o limite de 60 meses (inciso II), ou até quarenta e oito meses (inciso IV).

Diga-se de passagem, que a prorrogação do contrato pressupõe o prolongamento de sua vigência além do prazo ajustado inicialmente, com o mesmo contratado e nas mesmas condições anteriores. Não há de se falar em alteração contratual, (art. 65, §1º), mas sim mero ajuste formalizado mediante termo aditivo o que independe de novo procedimento licitatório.

Ademais, prorrogação do contrato não se confunde com a prorrogação prevista nas hipóteses do art. 57, § 1º e § 2º da Lei 8.666/93. Nesta há cabimento para prorrogação dos prazos de execução do objeto contratado, quanto ao seu início, etapas de execução, conclusão ou entrega.

4.1). Projetos Relacionados ao Plano Plurianual.

Os projetos cujos produtos estejam contemplados nas metas estabelecidas no Plano Plurianual estão desvinculados da vigência dos respectivos créditos orçamentários, podendo, ainda, ser prorrogado se houver interesse da administração e desde que tenha expressa previsão no ato convocatório.

Trata-se de contratos celebrados para execução de projetos de longa duração, com previsão no orçamento plurianual, como por exemplo, a construção de um hospital.

Essa previsão é conseqüência do conteúdo da norma expressa no art. 167, § 1º da Constituição Federal, onde prevê que os investimentos cuja duração ultrapasse um exercício financeiro deverão ser incluídos no Plano Plurianual.

A vigência desse tipo de contrato poderá ser acordada, desde seu início, pelo prazo superior ao respectivo exercício financeiro, ou prorrogado conforme previsão do ato convocatório. O prazo máximo, neste caso, não está limitado a 60 meses, porém, como regra aos contratos administrativos, não poderá ter vigência por período indeterminado.

4.2). Prestação de Serviços Contínuos.

Caso particular e que ao longo do tempo vem recebendo diferentes formas de interpretações, ora acordes, ora divergentes, é quanto aos contratos administrativos celebrados para prestação de serviços de execução continuada, sobre tudo quanto ao tema de sua duração e prorrogação de prazos.

Para começar, a difícil tarefa de conceituar o que vem a ser “serviços contínuos”, tem ficado a cargo da doutrina administrativista, pois o próprio legislador ordinário silenciou quanto ao assunto.

Desta forma, como já vimos em linha anteriores e, acordes com a melhor doutrina, os contratos de prestação de serviços a serem executados de forma contínua são aqueles celebrados no âmbito da administração pública, em que sua execução se prolonga no tempo e cuja interrupção gera possibilidade de prejuízos a Administração. São serviços prestados de maneira seguida e ininterrupta ao longo do tempo ou postos a disposição em caráter permanente.

Como exceção à regra geral, os contratos desta natureza não estão adstritos aos limites de vigência do respectivo crédito orçamentário. Podem ser celebrados na vigência de um exercício financeiro e estender-se para o outro, mesmo depois do termino da vigência do crédito ao qual estava vinculado.

Como já se verificou, o fundamento lógico desta exceção consiste na inconveniência da interrupção dos serviços de atendimentos ao interesse público. Se não fosse assim, os serviços prestados de forma contínua seriam interrompidos ao fim do exercício financeiro, o que implicaria sério risco de continuidade da atividade administrativa e inúmeros transtornos a população.

Por oportuno, em análise ao texto da norma expressa no art. 57, inciso II,  necessário tecer algumas considerações a respeito. 

Primeiramente, importa lembrar a grande contribuição da doutrina para a formulação de um conceito que melhor expresse a idéia de “prestação de serviços a serem executados de forma contínua”. Desnecessário repeti-lo, pois já o fizemos nas linhas anteriores.

Em segundo lugar, possibilita a lei que o poder público, por critérios  de oportunidade e conveniência, prorrogue por iguais e sucessivos períodos os contratos desta natureza.

A prorrogação da vigência dos contratos de prestação de serviços contínuos é realizada mediante termo aditivo em que, sendo desnecessária nova licitação, mantém-se as partes contratantes e contratada e as mesmas condições inicialmente acordadas. É ato bilateral e de natureza convencional, conforme imposição do art. 65, inciso II, do mesmo diploma legal.

Toda prorrogação deve ser formalizada no bojo do processo administrativo que lhe deu causa, sendo vedado à celebração de termo aditivo de prorrogação quando o contrato tenha expirado por ausência de previsão legal ou após o encerramento de sua vigência, o que configurará ato nulo.

Ademais, deve-se obedecer a certas formalidades, como a previsão no ato convocatório quanto a possibilidade de prorrogação do contrato; a justificativa prévia e por escrito da necessidade de se prorrogar e, por fim, a autorização, também por escrito, da autoridade competente que atua no processo administrativo.

Vale ressaltar que a doutrina, quanto à necessidade de previsão de prorrogação no ato convocatório, não pacificou o entendimento. A exemplo dos ilustres professores Toshio Mukai e Leon Frejda Szklarowsky, parte dos doutrinadores, evocando o princípio da natureza de clausulas implícita da Lei 8.666/93 sustentam que, ressalvado o caso previsto no art. 57, I da Lei nº 8.666/93, ainda que não haja previsão específica no ato convocatório ou no contrato, terá a Administração a possibilidade legal de realizar a prorrogação da vigência do contrato até o limite legal, uma vez que a lei assim a autoriza. Nesse sentido, acompanho o entendimento, pois mesmo que não prevista, a prorrogação é permitida, uma vez autorizada pela lei, que constitui cláusula implícita ao contrato.

Quanto ao tema, Leon Frejda Szklarowsky[i] salienta:

“Resta induvidoso, ademais, que o fato de não ter havido previsão no instrumento convocatório ou de não haver qualquer menção expressa à prorrogação de prazo não significa, nesse tipo de contrato, que não se possa fazer. Confere-se a Administração, em tais casos, a possibilidade legal de realizar o dimensionamento dessa duração até o limite estabelecido, especialmente em vista da norma absoluta que, consoante anteriormente já restou dito, possui precisão matemática.

Cabe, na situação exposta, a conclusão objetiva no sentido de que não tendo a Administração estabelecido prazo contratual que exceda o limite máximo previsto no art. 57, II, da LLCA, poderá ela, a despeito da inexistência de expressa previsão contratual, realizar aditamento ao instrumento contratual, projetando a sua duração até que se esgote o parâmetro fixado na norma”.

Questão outra que se mostra ainda divergente é se o contrato de prestação de serviços contínuo pode ser firmado desde seu inicio, com duração certa e determinada de até 60 meses ou se deve obedecer a vigência do exercício financeiro, prorrogando-o sucessivas vezes até alcançar o limite legal.

Apesar do primeiro entendimento ser brilhantemente defendido por doutrinadores do quilate de Diógenes Gasparini, entendo consoante a segunda opinião, também lecionada por Leon Frejda Szklarowsky, Sidney Bittencourt e Marçal Justem Filho, sob o argumento de ser incompatível com a norma constitucional (art.167, CF/88) a contratação inicial com vigência para 60 meses, uma vez vedada a ascensão de obrigações que excedam os créditos orçamentários, excetuados os casos previstos no orçamento plurianual.

Novamente, nas palavras do professor Leon Frejda Szklarowsky[ii]:

“Em realidade, poderá a Administração prever essa duração por períodos menores – verbi gratia, 12 meses – dimensionando o seu prazo por períodos sucessivos, até que o período máximo em lei previsto seja alcançado. Aspectos relacionados ao interesse público e a economicidade é que deverão servir como parâmetro para a preservação ao contrato ou para extinção”.

 O também professor Sidney Bittencourt, no mesmo sentido:

“Mantemos nosso entendimento de que, além da regra do caput (duração adstrita à vigência do crédito orçamentário), podem os contratos continuados (ou seja, que, por interesse público, não podem ser interrompidos, sob pena de sério dano à coletividade) manterem-se vivos, através de prorrogações sucessivos, até o limite de 60 meses”. (BITTENCOURT, 2001, p. 5)

Assim, domina o entendimento de que, em atenção aos preceitos constitucionais, inexiste embasamento jurídico para que a Administração Pública celebre contrato de prestação de serviço continuado por período superior ao respectivo exercício financeiro, cabendo, no entanto, sucessivas prorrogações.

Nesse diapasão, no que pertine ao prazo de prorrogação, conforme texto da lei “por iguais e sucessivos períodos”, o entendimento hoje dominante é no sentido da não obrigatoriedade na adoção de período idêntico ao do contrato inicial. Mesmo que expresso na lei, a prática administrativa e o entendimento firmado pelos Tribunais de Contas de nosso País vislumbram a questão de forma diferente, entendendo-se como um retrocesso amarrar os prazos de prorrogação dos contratos desta natureza ao mesmo período de tempo inicialmente contratado. A discricionariedade, oportunidade e conveniência administrativas é que servem de base na decisão administrativo de prorrogar, e por quanto tempo prorrogar, observado o interesse público e o limite legal.

Nas palavras de Marçal Justem Filho[iii] e Sidney Bittencourt[iv]:

“É obrigatório respeitar o mesmo prazo da contratação original? A resposta é negativa, mesmo que o texto legal aluda a “iguais”.Seria um contra-senso impor a obrigatoriedade de renovação por período idêntico. Se é possível prorrogar até sessenta meses, não seria razoável subordinar a Administração ao dever de estabelecer períodos idênticos para vigência.

Entendendo-se, refrisa-se, que a prorrogação, para ter sentido lógico, quando autorizado por períodos iguais visa alcançar todo o novo exercício   (e não o lapso de tempo idêntico ao do contrato inicial), inexistindo qualquer óbice quanto a prorrogação por períodos inferiores a este lapso de tempo, pois seria absurdo querer impor ao agente público uma prorrogação superior as reais necessidades que possam existir apenas por capricho de satisfazer uma interpretação literal do texto legal”.

 Acompanha esse mesmo entendimento Leon Frejda Szklarouwky e divergem Toshio Mukai e Carlos Ari Sundfeld.

Retornando às considerações ao texto da lei, em terceiro lugar, vale frisar que a prorrogação do contrato celebrado para prestação de serviço contínuo deve ocorrer “com vista á obtenção de preços e condições mais vantajosas para a administração.”

Ora, o dispositivo segue a lógica administrativa, pois não seria conveniente à Administração Pública prorrogar contrato que pelo seu objeto tenha os encargos contratuais de alguma forma majorados. Se assim ocorrer, mais sensato para a Administração iniciar novo procedimento licitatório em busca de preço mais vantajoso.

Resta claro, no caso, que a simples manutenção das cláusulas contratuais por oportunidade da prorrogação, o que geralmente ocorre, já confere certa vantagem quanto aos preços e condições, pois como se sabe, estes com o passar do tempo, estão sujeitos a variações positivas ou negativas em decorrência de aspectos políticos, econômicos, sociais ou mesmo naturais. Se a Administração Pública arca com um valor de um serviço que, no próximo exercício financeiro se mantém na mesma cifra, caracterizado estará a vantagem para a Administração.

Por fim, como dito anteriormente, a lei é expressa ao limitar o prazo máximo de vigência de um contrato desta natureza quando reza “limitado a 60 (sessenta) meses (art. 57, inciso II, parte final, da Lei 8.666/93).”

As sucessivas prorrogações que poderão ocorrer para o mesmo contrato estão restringidos ao período máximo de 5 (cinco) anos, restando claro que após, caso  não seja necessário prorrogar excepcionalmente  conforme disposto no § 4º do art. 57, deve-se realizar novo procedimento licitatório com vistas a melhores preços e condições. É vedada a celebração de contrato com prazo de vigência indeterminado.

4.3). Locação de equipamentos e uso de programas de informática.

Com previsão no art. 57, inciso IV da Lei 8.666/93, o aluguel de equipamentos e o uso de programas de informática também são exceções à regra de vinculação à vigência do crédito orçamentário.

Seguem a mesma sistemática do inciso II, do art. 57, pois a locação de equipamentos e uso de programas de informática são considerados serviços executados de forma contínua. A diferença trazida na lei, diz respeito ao prazo máximo de prorrogação que neste caso particular é de 48 (quarenta e oito) meses.

Este prazo máximo para prorrogação justifica-se em virtude da constante evolução dos bens e serviços de informática, pois prazo maior poderia gerar a rápida obsolência dos mesmos, levando a Administração a eventuais contratações lesivas por vincular a entidade contratante uma tecnologia que se mostre superada.

Com relação ao prazo contratado no momento de sua celebração, aqui também a doutrina é divergente, pois apesar do texto de lei deixar claro que “estende-se pelo prazo de até 48 meses”, dando a idéia da possibilidade legal de desde o início do contrato pactuar com vigência para 48 meses, a melhor doutrina, por questões de ordem constitucional já aduzidas neste trabalho, tem o entendimento de que o contrato deve ser celebrado pelo prazo equivalente ao respectivo crédito orçamentário, sendo possível a prorrogação por períodos sucessivos até o limite de 48 meses. Atingido este tempo, é vedada qualquer prorrogação, inclusive a excepcional prevista no § 4º, do art. 57, devendo-se iniciar um novo procedimento licitatório.

5). Da prorrogação em caráter excepcional – art. 57, § 4º da lei 8.666/93.

A Lei de Licitações e Contratos Administrativos confere margem a possibilidade de em caráter excepcional, devidamente justificado e mediante autorização da autoridade superior, seja o prazo de que trata o inciso II  do art. 57, prorrogado em até 12 (doze) meses.

Assim, ressalte-se, primeiramente, o caráter de excepcionalidade da medida, que será processada somente em casos de extrema urgência e devidamente justificada por escrito pela autoridade competente.

No caso, devem estar presentes os fatores de oportunidade e conveniência administrativa a embasar a decisão do administrador público em prorrogar ou não. Isso se presta a confirmar a intenção do legislador, no sentido de que os contratos  de prestação de serviços de duração contínua poderão ter prazos de duração superior àquele fixado no inciso II do art. 57. 

A prorrogação em caráter excepcional dos contratos de execução continuada é incumbência que se outorga ao administrado público, haja vista a possibilidade de manutenção de contratos que ainda se mostrem vantajosos para a Administração. Iniciar um novo certame licitatório, na situação que se apresenta mais econômico e vantajoso manter o contrato atual, significa contrariar o próprio princípio da licitação, impondo um ônus injustificável e descabido ao Poder Público.

Referido dispositivo introduzido no ordenamento jurídico pela Medida Provisória nº 1081, de 28.07.1995, e mantido pela Lei nº 9.648/98, aplica-se a todos os contratos administrativos de execução continuada celebrados sobre sua vigência. Frisa-se, ainda, que para o fim aqui disposto, pacificou a doutrina o entendimento da desnecessidade de previsão no instrumento convocatório ou no contrato, em razão da limitada capacidade humana de prever aquilo que é por vezes imprevisto e excepcional.

6). Considerações finais

Feito tais considerações, em sede de conclusão vislumbramos o acerto do legislador ordinário ao elencar no art. 57 da Lei de Licitações e Contratos Administrativos, os casos excepcionais em que o contrato celebrado no âmbito da Administração Pública, uma vez desvinculado da vigência do crédito orçamentário, são firmados para atendimento da demanda administrativa quanto a serviços de caráter permanente que não podem sofre solução de continuidade.

Como podemos observar, a duração dos contratos administrativos segue uma regra geral expressa na lei, qual seja, o prazo de vigência do respectivo crédito orçamentário. Constatou-se que em casos excepcionais, enumerados no art. 57, incisos I, II e IV da Lei nº 8.666/93, esta regra apresenta exceções no que diz respeito aos projetos cujos produtos estejam contemplados nas metas estabelecidas no Plano Plurianual; à prestação de serviços a serem executados de forma contínua; e ao aluguel de equipamentos e uso de programas de informática.

Com exceção dos projetos relacionados no orçamento plurianual, o contrato celebrado nos termos do art. 57 da Lei de Licitações e Contratos Administrativos deve ter duração fixada em função do exercício financeiro no qual foi celebrado, em atenção ao disposto no art. 167, inciso II da Constituição Federal de 1988, podendo, contudo, por força da norma infraconstitucional, ser sucessivamente prorrogado até o limite permitido, mantendo sua característica de desvinculação ao respectivo crédito orçamentário.

A prorrogação do prazo de vigência dos contratos de execução continuada, pode e deve ser realizado pela Administração sempre com finalidade de obter maio economicidade, respeitando-se o prazo máximo de sessenta meses. Além disso, tão somente nesta forma de contratação a lei permite, ainda, a prorrogação em caráter excepcional previsto no art. 57, § 4º, estendendo-se por mais doze meses, atendidos os critérios de oportunidade e conveniência que o caso comporta.

É vedada por lei a contratação por prazo indeterminado. Os contratos administrativos celebrados para prestação de serviços contínuos podem ser prorrogados, no nosso entendimento, independentemente de previsão constante no instrumento convocatório ou contrato, em razão do princípio da natureza de cláusula implícita da Lei nº 8.666/93. Além disso, em consonância com atual entendimento doutrinário e jurisprudencial, descabe a obrigatoriedade de prorrogação por períodos idênticos, pois em tais situações predomina o interesse público para determinação do período a ser prorrogado.

Assim, com base nas premissas e conceito aqui esposados, verificamos que no que pertine a disciplina contratos administrativos, sobretudo os celebrados para prestação de serviços de execução continuada, tem evoluído o ordenamento jurídico graças ao aperfeiçoamento da norma e pelas inúmeras contribuições da doutrina administrativista. Vê-se tratar de um mecanismo que confere ao Estado celeridade e economicidade quando da contratação de serviços, sempre com vistas a promoção do bem estar público e social de seus cidadãos.

 

Bibliografia:

BITTENCOURT, Sidney. A questão da duração do contrato administrativo. Revista Diálogo Jurídico, Salvador, CAJ – Centro de Atualização Jurídica, ano I, nº 9, dezembro de 2001. Disponível em: http://www.direitopublico.com.br.

GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 5 ed. São Paulo: Saraiva, 2000.

JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 4 ed., Rio de Janeiro: Aide, 1995.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 26 ed. Atual., Rio de Janeiro: Malheiros, 2001.

RIGOLIN, Ivan Barbosa. Publicidade Institucional e Serviço Contínuo. In Boletim de Licitações e Contratos Administrativos, nº 12, São Paulo: NDJ, 1999.

ROSA, Marcio Fernando Elias. Direito Administrativo. 3 ed., São Paulo: Saraiva, 2002.

SUNDFELD, Carlos Ari. Licitação e Contrato Administrativo. Rio de Janeiro: Malheiros, 1994.

SZKLAROWSKY, Leon Frejda. Contratos Contínuos. In Direito &  Justiça, Correio Brasiliense, 29/06/1998.

_______________ Contrato de Prestação de Serviços de Transporte Aéreo de Passageiros. Infojus, Brasília, ano 4, Jun. de 1998. Disponível em:  http://www.infojus.com.br/webnews/noticia.php?id_noticia=840&

Notas:

[i] Cf. SZKLAROWSKY, Leon Frejda. Contratos Contínuos. In Direito &  Justiça, Correio Brasiliense, 29/06/1998, p. 26.

[ii] Cf. SZKLAROWSKY, Leon Frejda. Contratos Contínuos. In Direito &  Justiça, Correio Brasiliense, 29/06/1998, p. 30.

[iii] Cf. JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 4 ed., Rio de Janeiro: Aide, 1995, p. 181.

[iv] Cf. BITTENCOURT, Sidney. A questão da duração do contrato administrativo. Revista Diálogo Jurídico, Salvador, CAJ – Centro de Atualização Jurídica, ano I, nº 9, dezembro de 2001, p. 15.

 

Informações Sobre o Autor

William Herrison Cunha Bernardo

 
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Informações Bibliográficas

 

BERNARDO, William Herrison Cunha. Contrato administrativo: uma análise acerca da duração e prorrogação dos contratos de execução continuada. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, XI, n. 51, mar 2008. Disponível em: <http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=5013>. Acesso em dez 2014.

 

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BERNARDO, William Herrison Cunha. Contrato administrativo: uma análise acerca da duração e prorrogação dos contratos de execução continuada. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, XI, n. 51, mar 2008. Disponível em: <http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=5013>. Acesso em dez 2014.