Administrativo

 

Atos Administrativos

Francisco Mafra
 
 

Os atos administrativos são espécie do gênero atos jurídicos que se caracterizam por serem os mesmos praticados pela administração pública na prática de suas atividades.

Ato administrativo é todo ato lícito que tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar ou extinguir direitos com finalidade pública. É toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo como tal, ou agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos ou impor obrigações aos administrados ou a si própria.

Os atos administrativos s diferem dos atos legislativos e dos atos judiciais por sua natureza, conteúdo, forma e atribuições a que se destinam.

São praticados pelos órgãos executivos, da Administração Direta ou por dirigentes das pessoas da Administração Indireta.

Os atos administrativos são chamados de atos bilaterais quando se constituem em contratos administrativos.

Já os fatos administrativos serão compostos em todas as realizações materiais da Administração em cumprimento de decisões administrativas.

Os pressupostos de validade ou requisitos dos atos administrativos são a competência, a finalidade, a forma e o motivo, além é claro do objeto do mesmo ato.

Competência é o poder atribuído ao agente administrativo para que o mesmo desempenhe suas funções – é resultante da lei e é por ela determinada – requisito de ordem pública que é, é intransferível e improrrogável pela vontade dos interessados e pode ser delegada, dependendo da Administração Pública. É ela o rol de atribuições que o administrador tem para o exercício de suas funções.

Finalidade é o requisito que conforma a ação do administrador com o princípio da legalidade, ou seja, o administrador só pode agir cumprindo fins de interesse público, não sendo cabível que ele possa agir em prol do interesse pessoal. É conhecido como princípio da impessoalidade.

Os atos administrativos devem vir revestidos de forma, ou seja, devem vir revestidos de maneira tal para que sejam aceitos com existência jurídica. Todo ato administrativo requer forma para a sua validade, caso contrário, será o mesmo tido por ato nulo.

No direito público a liberdade de forma para os atos é exceção, enquanto que no direito privado, ela é regra. A inexistência da forma induz a inexistência do ato.

Motivo é a situação determinante da realização do ato. É exterior ao mesmo. É a situação, de direito ou de fato que determina ou autoriza a realização do ato administrativo. Pode vir expresso em lei ou ser deixado ao critério do administrador. No primeiro caso, é vinculado em lei, no segundo, discricionário quanto à sua existência e valoração.

Objeto do ato administrativo será a criação, modificação ou extinção de situações jurídicas concernentes a pessoas, coisas ou atividades sujeitas a ação do Poder Público. Identifica-se com o conteúdo que tem suporte na lei.

Quanto aos atributos e classificação dos atos administrativos, nós podemos citar os atributos da presunção de legitimidade, da imperatividade, da exigibilidade e da auto-executoriedade e classificar os mesmos em atos gerais, individuais, internos, externos, de império ou de autoridade, de gestão, de expediente, vinculados, ou discricionários.

A presunção de legitimidade é a de que os atos da administração expressarão o interesse público e serão verdadeiros conforme o direito. Em função deste atributo, os atos administrativos podem ser executados mesmo que contenham vícios ou defeitos que os unam à invalidade.

A imperatividade dos atos administrativos impõe a coercibilidade para sua execução. Decorre da necessidade de imposição dos atos administrativos a terceiros independentemente de sua concordância. Está presente nos atos enunciativos e negociais. Os atos normativos, ordinatórios e primitivos nascem com imperatividade, com força impositiva do Poder Público e obrigam o particular, sob pena de sujeitar-se à execução forçada pela Administração (atos auto-executórios), ou pelo judiciário ( atos não auto-executórios). Trazem em si presunção de legitimidade.

O Poder Público exige o cumprimento das obrigações que determinar induzindo à obediência em decorrência do princípio da exigibilidade.

A auto-executoriedade consistirá na possibilidade de que certos atos administrativos ensejem imediatamente a direta execução pela Administração, sem necessitar contar com ordem judicial. O Poder Público poderá coagir o administrado materialmente ao cumprimento daquela obrigação através de meios próprios.

Atos gerais são os expedidos sem destinatário determinado e que possuem finalidade normativa ou ordinatória; alcançam todos os sujeitos que se encontram na mesma situação e fato abrangida por seus preceitos. São atos de comando abstrato e prevalecem sobre os atos individuais, mesmo que oriundos da mesma autoridade.

Atos individuais ou especiais são todos aqueles que se dirigem a destinatários certos com situação jurídica particular.

Atos internos são aqueles destinados a produzir efeitos no recesso das repartições administrativas e por isso incidem sobre órgãos e agentes da Administração que os expediu. Não produzem efeitos a estranhos. Não dependem de publicação e não produzem efeitos a terceiros. Podem ser gerais ou especiais, normativos, ordinatórios, punitivos e outros conforme necessite a Administração. São sujeitos ao controle judiciário e à revisão hierárquica.

Atos externos são aqueles que alcançam os administrados, os contratos, e, em certos casos, os próprios servidores, provendo  sobre seus direitos, obrigações, negócios ou conduta perante a Administração. Só vigoram após a publicação em órgão oficial, pois tem interesse público.

Atos de expediente são os atos que se destinam a dar andamento aos processos e papéis que tramitam nas repartições públicas, preparando-os para a decisão de mérito a ser proferido pela autoridade competente. São atos internos.

Atos vinculados ou atos regrados são aqueles para os quais estabelece a lei condições de realização. Sua vinculação à lei será pressuposto à sua validade administrativa. O Poder Judiciário poderá proceder a sua apreciação, posto que devem vir previstos na lei. O Poder Público deve fazer referência dos mesmos. A Administração poderá, dentro dos limites legais, atuar com liberdade na edição de seus atos. Os atos vinculados têm de ser motivados pela Administração e, assim, serem evidenciados os requisitos legais, os pressupostos necessários à sua existência e validade.

Atos discricionários serão aqueles que a Administração poderá praticar escolhendo o seu conteúdo, destinatário, conveniência, oportunidade e método de sua realização.

A discricionaridade administrativa é faculdade da Administração para apreciar o caso concreto, segundo os critérios de oportunidade e conveniência, e escolher uma dentre duas ou mais soluções, todas válidas perante o direito.

Necessária e indispensável à atividade da administração, a discricionaridade permite o poder de iniciativa da Administração para o atendimento às infinitas, complexas e crescentes necessidades coletivas.

Manifesta na possibilidade da Administração de praticar o ato nas condições mais favoráveis ao Poder Público.

Os atos administrativos podem ser classificados ainda em simples e composto, quanto à sua formação; constitutivo, extintivo, declaratório, alienativo, modificativo de direitos ou situações quanto ao conteúdo; válido, nulo e inexistente quanto à sua eficácia; perfeito, imperfeito, pendente e consumado, quanto à exeqüibilidade; revogável, irrevogável ou suspensível, quanto à retratabilidade; auto-executório e não auto-executório, quanto ao modo de execução; principal, complementar, intermediário, ato-condição e ato de jurisdição, quanto ao objetivo visado pela Administração e, finalmente, constitutivo, desconstitutivo e de constatação quanto aos seus efeitos.

As espécies de atos administrativos são dividas em atos normativos, ordinatórios, negociais, enunciativos e punitivos.

Os atos normativos serão aqueles que contém um comando geral do Executivo, visando a correta aplicação da lei. Promanam do executivo e são leis no sentido material, são gerais e abstratos, equiparando-se para fins de controle judicial.

são subdivididos em:

a)Decretos – atos de competência exclusiva dos Chefes do Poder Executivo. Já os Decretos Legislativos são os atos de caráter administrativo dos corpos legislativos, que regerão assuntos de competência privativa e de efeitos externos.

O decreto não pode ser contrário à lei.

Podem ser gerais ou normativos, independentes ou autônomos e regulares ou de execução.

b)Regulamentos – Atos administrativos posteriores aos decretos, oriundos para especificar os mandamentos da lei ou para prover disposições de lei. As leis não auto-executáveis dependem de regulamentos, que por sua vez não contrariem a lei originária. A lei auto-executável não depende de regulamentos para produzir efeitos.

c)Instruções normativas – Atos administrativos privativos dos Ministros de Estado previstos no art.87, inc. II da CF/88.

d)Regimentos – Atos administrativos normativos internos. Visam reger o funcionamento dos órgãos colegiados e corporações legislativas. Emanam do poder hierárquico do Executivo, ou da capacidade de auto-organização interna das corporações legislativas e judiciárias. Em função disto, só se destinam à disciplina dos sujeitos do órgão que o expediu.

e)Resoluções – São atos administrativos normativos expedidos pelas autoridades do executivo. Inferiores aos regulamentos e aos regimentos.

f)Deliberações – Atos normativos ou decisórios provenientes de órgãos colegiados que devem estar de acordo com os regulamentos e regimentos das organizações coletivas. São via de regra vinculadas para a Administração e geram direitos para seus beneficiários.

Atos ordinatórios serão aqueles que visarem a disciplina do funcionamento da Administração e a conduta funcional de seus agentes.

São os atos ordinatórios subdivididos em:

Instruções – são as ordens escritas e gerais que emanam do superior hierárquico e que visam atingir e orientar seus subordinados dentro de suas funções e atribuições;

Circulares – ordens de serviço escritas que são expedidas a todos os funcionários do serviço público, visando o ordenamento do serviço;

Portarias – atos internos determinantes pessoal ou genericamente de designação de funcionários a determinados cargos e funções;

Avisos – são aqueles atos emanados dos Ministros de Estado tratando de assuntos relativos à sua pasta;

Ordens de serviço - As ordens de serviço são as determinações que visem a autorizar ou desautorizar certa e especificamente a pessoas determinadas da realização de serviço público;

ofícios – Comunicações escritas de autoridades entre si ou a subordinados e seus superiores;

despachos – decisões proferidas em requerimentos e processos administrativos;

Atos negociais são aqueles emanados da vontade unilateral da Administração. São eles de interesse tanto da Administração quanto do Administrado e geram direitos e obrigações para ambos.

São atos administrativos negociais as declarações de vontade da autoridade administrativa destinados a produzir efeitos específicos e individuais para o particular interessado.

São eles os seguintes: a) Licença; b) Autorização; c) Permissão; d) Aprovação; e) Admissão; f) Visto; g) Homologação; h) Dispensa; i) Renúncia; j) Protocolo Administrativo.

Os atos enunciativos, embora não contenham uma norma de atuação, nem ordenem a atividade administrativa interna, nem estabeleçam uma relação negocial entre o Poder Público e o particular, enunciam porém, uma situação existente, sem qualquer manifestação de vontade da Administração.

São as certidões, os atestados, os pareceres, os pareceres normativos, os pareceres técnicos e as apostilas.

Por fim, os atos administrativos punitivos são os que contêm uma sanção imposta pela Administração aos que porventura infringirem disposições legais, regulamentares ou ordinárias dos bens ou serviços públicos, a punir e reprimir as infrações administrativas ou a conduta irregular dos servidores ou dos particulares perante a Administração.

São os seguintes: a) multa administrativa; b) interdição administrativa de atividade e c) destruição de coisas.

Os atos administrativos estão sujeitos à invalidação quando inconvenientes, inoportunos ou ilegítimos face aos interesses da Administração.

A Administração tem o condão de controlar os seus próprios atos sob o ponto de vista da oportunidade e conveniência (mérito administrativo), enquanto só é cabido ao Poder Judiciário controlar a legalidade dos mesmos atos administrativos.

 

Informações Sobre o Autor

Francisco Mafra

Doutor em direito administrativo pela UFMG, advogado, consultor jurídico, palestrante e professor universitário. Autor de centenas de publicações jurídicas na Internet e do livro “O Servidor Público e a Reforma Administrativa”, Rio de Janeiro: Forense, no prelo.

 
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Informações Bibliográficas

 

MAFRA, Francisco. Atos Administrativos. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, VIII, n. 20, fev 2005. Disponível em: <http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=904>. Acesso em abr 2014.

 

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Informações Bibliográficas

 

MAFRA, Francisco. Atos Administrativos. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, VIII, n. 20, fev 2005. Disponível em: <http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=904>. Acesso em abr 2014.