Constitucional

 

Comissão Parlamentar de Inquérito: Surgimento e Evolução Histórica

Edimar Gomes da Silva
 
 

Sumário: 1. Histórico e origem das Comissões Parlamentares de Inquérito. 1.1 Conceito. 1.2 Origem das Comissões Parlamentares de Inquérito. 1.3 Evolução histórica das Comissões Parlamentares de Inquérito. 1.4 Evolução da Comissão Parlamentar de inquérito no ordenamento jurídico brasileiro.

Comissão é uma banca, um comitê, uma delegação de pessoas, comissão parlamentar  é a reunião de integrantes do Poder Legislativo Federal, Estadual ou municipal para apreciar um determinado assunto.

Celso Ribeiro Bastos justifica a necessidade de existências das comissões parlamentares:

“De fato, a grande variedade de matérias a serem apreciadas determinou a criação desses organismos com as competências especificas para estudar antecipadamente os projetos de lei que lhes sejam apresentados. E por assim dizer uma divisão de trabalhos para facilitar a tarefa da assembléia.” (BASTOS, Celso Ribeiro. Comentários à Constituição do Brasil, p. 258).

As comissões Parlamentares  classificam-se em permanentes e temporárias. Permanentes são aquelas que por razão de sua existência devam funcionar efetivamente em todos os momentos, ao passo que a temporária se prestam a exercer função durante algum período determinado.

O Poder Legislativo criam comissões especializadas, para oferecer ao plenário, analise mais aprofundada sobre determinado assunto. Por exemplo, a Comissão de Constituição, justiça e cidadania e especializada em análise formal de projetos de lei, emendas à constituição, possibilitando uma apreciação técnicas sobre as formalidades necessárias para elaboração de normas.

O objeto deste trabalho é a Comissão Parlamentar de Inquérito, que podemos classificá-la em temporário, pós a própria constituição estabelece que esta Comissão tenha prazo certo. Podem ser criada pela Câmara, pelo Senado ou em conjunto. De acordo  com o princípio da Simetria o Legislativo Estadual, Distrital e Municipal podem criar também suas comissões desde que previsto em suas Constituições Estaduais ou Leis Orgânicas.

Especificamente sobre as Comissões Parlamentares de Inquérito, José Alfredo de Oliveira Baracho, em analise a este órgão, disserta:

“A faculdade de investigação das Câmaras que formam o Legislativo é um privilégio ou prerrogativa essencial para que esse órgão cumpra eficazmente suas funções. A origem etimológica da palavra investigar está no latim investigare, que significa fazer diligências para descobrir os fatos ocorridos em determinadas circunstâncias. A investigação parlamentar é toda investigação ordenada pela Câmara com o objetivo de obter elementos necessários para chegar-se a um certo fim”. (BARACHO, José Alfredo de Oliveira. Teoria geral das comissões parlamentares, p. 3.)

Para Maria Helena Diniz, Comissão Parlamentar de Inquérito é:

“Órgão colegiado que é, em sua essência, uma agência administrativa da Câmara ou do Senado que a institui, como diz Hatschek, constituída por parlamentares, a requerimento de um terço dos membros do Senado, da Câmara dos Deputados ou de ambas as Casas, para cuidar de assuntos de sua específica competência, tendo poderes de investigação de apuração de fatos, exercendo funções de natureza similar às judiciárias.” (DINIZ, Maria Helena. Dicionário Jurídico, p. 675.)

Pinto Ferreira conceitua CPI como sendo:

“(...) comissão nomeada por uma Câmara, composta de membros desta, e que agem em seu nome para realizar um inquérito ou investigação sobre determinado objeto. Este objeto poder ser um determinado fato ou conjunto de fatos alusivos a acontecimentos políticos, a abusos ou ilegalidade da administração, a questões financeiras, agrícolas industriais etc., a tudo que interessa à boa atividade do parlamento.” (FERREIRA, Pinto. Comentários à Constituição Brasileira, p. 94).

1.2 Origem das Comissões Parlamentares de Inquérito

A tripartição do Estado foi elaborada por Montesquieu, na célebre obra O Espírito das leis, escrita em 1748, que em dado momento leciona: “Há em cada Estado três espécies de poder: o poder legislativo, o poder executivo das coisas que dependem do direito das gentes, e o poder executivo daqueles que dependem do direito civil”. A comissão Palarmentares de Inquerido está inserida no poder legislativo. Uma das atribuições do legislativo é fiscalizar o executivo, e o faz com utilização de mecanismos eficaz, tanto que estas comissões têm poderes próprios dos magistrados.

A origem das Comissões Parlamentares de Inquérito deu-se na Inglaterra em 1307, durante o reinado de Eduardo II, que reinou entre 1284 a 1327, continuando com Eduardo II (1327-1377, que consolidou a supremacia do Parlamento inglês, ao fortalecer, pelo rol das garantia políticas proclamadas, incluídas a liberdade e inviolabilidade dos parlamentares no exercício de suas funções, o princípio inerente à fiscalização do Poder legislativo, em relação ao Executivo.

A primeira CPI, constituída foi instaurada ara investigar o modo como foi conduzida a guerra da Irlanda.

Para Hely Lopes Meireles, o surgimento do instituto da Comissão Parlamentar de Inquérito ocorreu no século XVII, e disserta:

“As origens das comissões de investigação legislativas remontam ao século XVII, quando o Parlamento Inglês, descontente com a conduta de Loundy na direção da guerra contra os irlandeses, nomeou, em 1689, a primeira e histórica Select Committee, que concluiu pela traiçãrica Select Committee, que concluiu pela traiç689, a primeira e hsitrlanda.

olidou a supremacia do Parlmaneto ingles,o daquele militar, levando-o a julgamento e condenação a morte pela Coroa.” (MAIRELES, Hely Lopes. Direito Municipal brasileiro, p. 631)

Não é unânime a doutrina quanto ao momento do surgimento no ordenamento jurídico da Comissão Parlamentar de Inquérito, por que para Joaquim Teixeira Ferraz:

“A data do aparecimento das comissões de inquérito é matéria  controvertida, sobre a qual inexiste um consenso unânime na doutrina.

Indica a maioria dos autores que originariamente as comissões de inquérito foi uma prática de origem britânica, iniciada em 1689, ocasião em que o Parlamento deliberou investigar a atuação do Coronel Loundy, Governador de Londonderry, na guerra da Irlanda, forçando-o a vir à Inglaterra, a fim de responder por crime de traição.

Entretanto, outros autores esclarecem que as comissões de inquérito remontam ao ano de 1571.

Conforme, porém, Nelson de Souza Sampaio, há historiadores que recuam a prática do inquérito parlamentar ao reinado de Eduardo II, que subiu ao trono em 1307.” (FERRAZ, Joaquim Romeu Teixeira. A Comissão de Inquérito particularmente no  São Paulo, p. 4.)

Para a doutrina dominante, a data mais provável do surgimento da CPI e no século XVII, tendo em vista que nesta data, encontramos um caso concreto, que foi a investigação do Coronel Loundy na sua atuação durante a guerra da Irlanda, já que os autores que indicam o reinado de Eduardo II, limita-se a relatar o período, porém não tem nenhum caso concreto para confirmarem suas versões.

1.3 Evolução histórica das Comissões Parlamentares de Inquérito.

Como vimos anteriormente, as Comissões Parlamentares de Inquérito surgiram na Inglaterra, porém foi desenvolvidas e aperfeiçoadas em outros pais. Nos Estados Unidos, por exemplo, sua primeira CPI datou-se de 1792 e teve como objeto de investigação as reais causas da derrota do General Arthur St. Cair ao combater contra os índios.

Para José Agripino Santos Filho, um fato que deu nova diretriz ao instituto nos Estados e importante:

“Merece um breve registro a atuação do Subcomitê Permanente de Investigação do Senado Americano, que na década de 50, sob o comando do senador Joseph Raymod Maccarthy, promoveu uma verdadeira inquisição política, que lançou os Estado Unidos numa caça desenfreada a pretensos comunistas, acabando por impor fosse o instituto do inquérito parlamentar repensado, a fim de corrigir os excessos e abusos cometidos contra as liberdades individuais”. (SANTOS FILHO, Jose Agripino. “Parecer sobre instalação de CPI estadual”, im www.jusnavegandi.com.br).

Outro país que, imediatamente após sua criação, adotou o instituto foi a França, em que teve a primeira previsão na constituição de 1875, fazendo uso constantemente para investigar diversos fatos, predominantemente casos de guerra.

A evolução da Comissão Parlamentar de Inquérito, após seu surgimento na Inglaterra se deu nos Estados Unidos, Brasil, França e Alemanha. A Constituição Americana não tem qualquer referência às CPIs, porém, em 1789, o congresso americano aprovou uma lei deferindo poderes aos Presidentes do Senado e da Câmara e das Comissões de Inquérito, que podem ser integradas por membros de ambas as casas, podendo inquirir testemunhas por eles convocadas, tendo poderes também para intimar pessoas, requisitar registros e documentos. Mesmo não tendo respaldo constitucional, os Estados Unidos são o pais que mais utilizada deste instrumento para investigar atos do executivo, somente no biênio 1951/52 mais de 236 investigações foram realizadas pelo Legislativo, utilizando do instituto.

Para consolidar definitivamente o instituto restou-se sua inserção na Constituição de seu pais. Na Alemanha foi inserida na Constituição de Weimar de 1919, na Áutria, Albânia e Bélgica em 1920. A Hungria na constituição de 1949 e a Itália na sua Constituição de 1948. Os pais que demoram mais a constitucionalizar o instituto foram Portugal e Espanha, que os fez em 1976 e 1978, respectivamente.

O parlamento Europeu, estabeleceu nos artigos 151 e 152 do regimento Interno, a possibilidade de instauração de Comissão Parlamentar de Inquérito, para investigar infrações ou má administração na aplicação do Direito Comunitário.

No continente americano encontramos o instituto na Argentina, a partir de 1872, porém não é prevista em sua constituição, já no Uruguai a Carta de 1918 estabeleceu a possibilidade de sua criação. Também e adotada pelo Paraguai, Peru e Venezuela. O Chile, a Bolívia e o Equador não adotam este instituto.

1.4 Evolução da Comissão Parlamentar de inquérito no ordenamento jurídico brasileiro.

No Brasil o marco inicial das Comissões Parlamentares de Inquérito deu-se de modo implícito pela Constituição do Império, de 1824, que não disponha expressamente sobre o assunto,  pois em seu art. 15, IV, atribuía à Assembléia Geral poder para “velar na guarda da Constituição e promover o bem geral da Nação”.

Com a proclamação da Republica, o instituto da CPI surgi no nosso ordenamento jurídico, mesmo não sendo previsto na Constituição republicana de 1891, do mesmo modo como ocorrerá na Constituição de 1824.

Sobre o tema disserta Margaret de Olivaes Vale dos Santos:

“Também não há previsão de Comissões Parlamentares de Inquérito no texto de nossa primeira Constituição Republicana, cuja estrutura recepciona o texto da Constituição norte-americana. Ainda assim, nessa época, formaram-se, no âmbito do Poder Legislativo, comissões para investigar irregularidades em alfândegas e serviços postais, sendo certo que a atividade investigatória dessas Comissões estava diretamente vinculada ao poder de legislar. Em 1895, por exemplo, um deputado requereu a formação de uma dessas comissões para investigar as companhias estrangeiras de seguro de vida, no sentido da edição de legislação pertinente. “(SANTOS, Margaret de Olivaes Valle dos Santos. Comissões Parlamentares de Inquérito e violações ao direito fundamental a privacidade,  p. 169-170).

Embora não constasse expressamente do texto, a Constituição da República, levou o Senado a incluir expressamente o direito à criação das Comissões Parlamentares de Inquérito, vejamos:

“Art. 62 Quando as comissões se ocuparem de negócios de interesse particular ou procederem a inquérito, tomarem depoimento, informações ou praticarem outras diligências semelhantes, poderão, se o julgarem conveniente, permitir às pessoas diretamente interessadas defender os seus direitos por si ou por procuradores, por escrito ou verbalmente. Estas comissões poderão requisitar das autoridades judiciárias ou administrativas os documentos ou informações de que precisarem”. (Regimento Interno do Senado, disponível em www.senado.gov.br, em 04/4/2011).

Com a promulgação da segunda Constituição da República, de 16 de julho de 1934, o instituto da Comissão Parlamentar de Inquérito ganha status constitucional, tendo sido expressamente adotada no art. 36, que estabelecia:

“Art. 36.  A Câmara dos Deputados creará commissões de inquérito sobre factos determinados, sempre que o requerer a terça parte, pelo menos, dos seus membros.

Parágrafo único.  Aplicam-se a tais inquéritos as normas do processo penal, indicadas no Regimento Interno.” (Constituição da República de 1934, disponível em www.planalto.gov.br, em 04/4/2011).

O mesmo direito foi adotado ao Senado Federal, expressamente pelo art. 92, §1º, VII, que preceituava: “Crear commissões de inquérito, sobre factos determinados, observando o parágrafo único do art. 36”.

A constituição de 1934, que teve vigência em curto especo de tempo, pos em 1937 o presidente Getúlio Vargas, outorgou a carta de 1937. Com isso, na constância daquela constituição só criarão 6 Comissão Parlamentar de Inquérito, sendo que apenas 2 teve relatório final.

Outro fator importante da Constituição de 1934, foi a possibilidade dos Estados-membros adotarem o mesmo instituto, o que aconteceu com 25 dos 27 estados brasileiro, apenas São Paulo e Mato Grosso não incluiu nas suas Constituições, a possibilidade de criação deste instituto.

Na constituição de 1937, foi ignorado em seu texto qualquer referência ao instituto da Comissão Parlamentar de Inquérito, até porque tratava de uma constituição autoritária, mas esta pratica não era regra, alguns paises que adotada o regime, permitia a instituição de CPIs, como exemplo as Constituição da Bulgária, Hungria, China Comunista, Repúblicas Socialistas Soviéticas entre outras.

Com a edição da Constituição de 1946, o instituto volta a ter status constitucional como prescreve o art. 53:

“Art. 53. A Câmara dos Deputados e o Senado Federal criarão comissões de inquérito sobre fato determinado, sempre que o requer um terços dos seus membros.

Parágrafo único. Na organização dessas comissões se observará o critério estabelecido no parágrafo único do art. 40

Art. 40......

Parágrafo único do art. 40 Na constituição das comissões, assegurar-se-á, tanto quanto possível, a representação proporcional dos partidos nacionais que participem da respectiva câmara.” (Constituição da República de 1946, disponível em www.planalto.gov.br, em 04/4/2011).

Neste momento, inovou-se a adotar o princípio da proporcionalidade partidária, dando possibilidade à minoria de instaurar uma Comissão Parlamentar de Inquérito se o requerimento estiver assinado por um terços dos membros da respectiva casa.

Em 1952, foi editada a Lei 1579/1952, complementada pela Lei 4595, para regulamentar o art. 40, dando significativa impulso ao instituto, a acabando com a polêmica da necessidade de edição de lei especifica para possibilitar a instauração de uma CPI.

Esta lei disciplina o procedimento que as CPI devem adotar, os poderes conferidos a Comissão, tipificar as condutas contrárias aos fins fora criada, imposição de apresentação de relatório final.

Esta lei trouxe para os dias atuais duas polêmicas entre os doutrinadores, a primeira é acerta de sua recepção ou não pela constituição de 1988, após analise dos diversos autores adotamos o entendimento da inconstitucionalidade da referida lei, ora o art. 58 da nossa atual constituição não menciona em momento algum a lei 1579/52, recomenda o regimento interno como norma que as complementam. A segunda divergência e sobre a possibilidade de adoção da lei pelos entes federados, ora se nos apontamos pela inconstitucionalidade não há possibilidade de abraçarmos o entendimento que os entes federados possa a utilizar subsidiariamente às suas Constituições ou leis orgânicas, senão apenas no tocantes as tipificações, ora, o art. 22 da constituição deu exclusividade à união de editar legislação penal.

As Comissões Parlamentares de Inquérito mais importantes que foram criada neste período foram: para apuração e exame dos atos relativos à liquidação da dívida externa em libras esterlinas e as relações do Tesouro Nacional com o Banco do Brasil (resolução número 6, de 1950), apuração dos fatos relacionados com a solução do problema das Secas no Nordeste e as atividades empreendidas nesse tocante pelo D.N.O.C.S (resolução número 166, de 1952), apuração do destino dado a recurso do Fundo Social Sindical (resolução número 6, de 1955), análise da crise do café, suas origens e reper5cussões apontando as medidas cabíeis para enfrentá-la (resolução número 14, de 1955).

Em 24 de janeiro de 1967 foi outorgada a sexta Constituição do Brasil, que veio a ser alterada quase que na sua totalidade pela emenda n. 1, de 17 de outubro de 1969, que muitos doutrinadores defendem ser uma nova Carta Política.

Desta vez, o instituto não foi abolido pela Carta Magna, assim o estabelecia o art. 39 da Constituição de 1967, renumerado para art. 37 pela Emenda 01 de 1969;

“Art. 39. A Câmara dos Deputados e o Senado Federal, em conjunto ou separadamente, criarão  comissões de inquérito sobre fato determinado e por prazo certo, mediante requerimento de um terço de seus membros.” (Constituição da República de 1967, disponível em www.planalto.gov.br, em 04/4/2011).

Duas inovações podem observar, primeiro a possibilidade de criação da Comissão em conjunto, pelo Senado Federal e Câmara, antes a previsão constitucional era de criação apenas em separado. Outra inovação é o requisito de delimitação de tempo certo, para evitar seu prolongamento excessivo.

Por fim, a constituição cidadã, estabeleceu no seu art. 58:

“Art. 58. “O congresso Nacional e suas Casas terão comissões permanentes e temporárias, constituídas na forma e com as atribuições previstas no respectivo regimento ou ato de que resultar sua criação”

§3º . As comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas, serão criada pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um terço de seus membros, para a apuração de fato determinado e por prazo certo, sendo suas conclusões, se forem o caso, encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores.” (Constituição da República de 1988, disponível em www.planalto.gov.br, em 04/4/2011).

Este foi o cominho percorrido pela Comissão Parlamentar de Inquérito até os dias atuais. Destaque-se que é um instrumento precioso para o Poder Legislativo fiscalize o Poder Executivo com eficiência.

 

Referências bibliográficas:
BARACHO, José Alfredo de Oliveira. Teoria Geral das Comissões Parlamentares: comissões parlamentares de inquérito. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense 2001.
BASTOS, Celso Ribeiro e Martins, Ives Ganda. Comentários à Constituição do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. São Paulo; Saraiva, 1995, v. 4 t.1.
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BRASIL. Constituição (1824). Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível: <http.www.planaldo.gov.br>. Acesso em 04.04.11.
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BRASIL. Constituição (1967). Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível: <http.www.planaldo.gov.br>. Acesso em 04.04.11.
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BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível:
CAVALCANTI, Juliano Luis. A Comissão Parlamentar de Inquérito no âmbito do Legislativo Municipal. Leme: Mizuno, 2006.
CAMPOS, Francisco. Comissão parlamentar de inquérito- poderes do congresso – direitos e garantias individuais. Revista forense, nº 195.
DINIZ, Maria Helena. Dicionário jurídico. São Paulo: Saraiva, 1998, v.1.
FERRAZ, Joaquim Romeu Teixeira. A comissão de inquérito Particularmente no direito do Estado de São Paulo: Dissertação de mestrado apresentada à Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo. São Paulo: 1978.
FERREIRA, Pinto. Comentários à Constituição brasileira. São Paulo: Saraiva, 1992, v.3
MEIRELES, Hely Lopes. Direito Municipal brasileiro. 24. ed. São Paulo. Malheiros, 2003.
MONTESQUIEU. O espírito das leis. Tradução de Jean Melville. São Paulo; Martin Claret,
2003.
SANTOS, Margaret de Oliveira Valle dos. Comissões parlamentares de inquérito e violação ao direito fundamental à privacidade: o papel do Estado democrático de direito na garantia dos direitos fundamentais. Rio de Janeiro: Lumem Júris, 2004.
 

Informações Sobre o Autor

Edimar Gomes da Silva

Bacharel em Direito pelo UNIDESC, Especialista em Dirieto Tributário pela Anhaguera, Professor, Advogado.

 
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Informações Bibliográficas

 

SILVA, Edimar Gomes da. Comissão Parlamentar de Inquérito: Surgimento e Evolução Histórica . In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, XIV, n. 90, jul 2011. Disponível em: <http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=9830>. Acesso em dez 2018.


 

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Informações Bibliográficas

 

SILVA, Edimar Gomes da. Comissão Parlamentar de Inquérito: Surgimento e Evolução Histórica . In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, XIV, n. 90, jul 2011. Disponível em: <http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=9830>. Acesso em dez 2018.